ВЕРХОВНЫЙ СУД УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКИ
РЕШЕНИЕ
от 18 марта 1997 года
Именем Российской Федерации
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Удмуртской Республики в составе:
председательствующего судьи Анисимовой В.И.
прокурора Комышевой Н.Н.
секретаря Виноградовой Е.В.
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по
жалобе Крюковой Светланы Борисовны на неправомерные действия
Государственного Света Удмуртской Республики, исков Городской думы
г. Ижевска о признании недействительными актов государственного
органа
установил:
Крюкова С.Б. обращается в суд с требованиями о признании
недействительным Закона, принятого 18 февраля 1997 года
Государственным Советом Удмуртской Республики "О выборах депутатов
Советов депутатов районов, городов Удмуртской Республики" (далее в
решении - Закона Госсовета УР от 18.02.97 г.), а также о признании
недействительными постановления Государственного Совета Удмуртской
Республики N 392-I "О назначении первых выборов депутатов Советов
депутатов города Ижевска" (далее в решении - постановления
Госсовета N 392-I) и постановлений Президиума Государственного
Совета Удмуртской Республики N 305-I "О назначении членов Ижевской
избирательной комиссии по выборам депутатов Совета депутатов
города Ижевска и проведении опроса жителей города" (далее в
решении - постановление Президиума Госсовета УР N 305-I) и N 306-I
"О назначении членов территориальных избирательных комиссий по
выборам депутатов Совета депутатов города Ижевска и проведению
опроса жителей города" (далее в решении - постановление Президиума
Госсовета УР N 306-I), постановления Президиума Государственного
Совета Удмуртской Республики за N 309-I "О формировании
избирательных округов по выборам депутатов Совета депутатов города
Ижевска и проведению опроса жителей города" (далее в решении -
постановление Президиума Госсовета УР N 309-I), как нарушающие ее
права и свободы, и, вследствие этого, несоответствие указанных
актов Конституции Российской Федерации, Конституции Удмуртской
Республики, Федеральному закону "Об основных гарантиях
избирательных прав граждан Российской Федерации".
Городская дума г. Ижевска обращается с иском о признании
недействительным частично Закона от 18.02.97 г., принятого
Госсоветом УР "О выборах депутатов Советов депутатов районов,
городов Удмуртской Республики", постановлений Госсовета УР N 392-I
"О назначении первых выборов депутатов Совета депутатов города
Ижевска" и N 391-I "О проведении опроса жителей города Ижевска"
(далее в решении - постановления Госсовета УР N 391-I), как
нарушающие права юридического лица, и несоответствие актов
Конституции Российской Федерации, Конституции Удмуртской
Республики, Федеральному закону "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральному
закону "Об основных гарантиях избирательных прав граждан
Российской Федерации".
По ходатайству Крюковой С.Б. и в связи с заявленными
требованиями об обеспечении конституционных прав граждан
Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного
самоуправления жалоба принята к производству Верховным Судом
Удмуртской Республики в качестве суда первой инстанции.
По ходатайству Городской думы г. Ижевска и Крюковой С.Б.
исковое заявление и жалоба соединены для более правильного и
быстрого рассмотрения в одно производство и, с согласия
заявительницы, рассмотрены в исковом производстве.
Свои требования Крюкова С.Б. мотивирует тем, что обжалуемым
Законом Удмуртской Республики "О выборах депутатов Советов
депутатов районов, городов Удмуртской Республики" нарушается ее
конституционное право избирать и быть избранной, гарантированное
ст. 32 Конституции Российской Федерации и ст. 32 Конституции
Удмуртской Республики. Оспариваемый Закон предусматривает создание
органов государственной власти, не предусмотренных Конституцией
Удмуртской Республики, определяет порядок их формирования
способом, противоречащим Конституции Российской Федерации и
Конституции Удмуртской Республики, Федеральному закону "Об
основных гарантиях избирательных прав граждан Российской
Федерации". Постановлением Госсовета УР N 392-I назначены выборы
на территории, на которой созданы и действуют органы местного
самоуправления, в формировании которых истица участвовала как
избиратель. Формирование органов государственной власти на
территории муниципальных образований ограничивает ее субъективное
право на участие в работе этих органов.
Городская дума г. Ижевска обращается в суд с иском о признании
недействительными актов государственного органа, мотивируя тем,
что Закон "О выборах депутатов Советов депутатов районов, городов
Удмуртской Республики" нарушает права органа местного
самоуправления - Городской думы, т.к. регулирует вопросы
формирования органов власти на территории муниципального
образования, представительным органом является Городская дума, без
предварительного урегулирования вопросов разграничения полномочий
между органами государственной власти и местного самоуправления,
тем самым подменяя органы местного самоуправления органами власти,
нарушая конституционные принципы формирования органов местного
самоуправления. Постановление Госсовета УР N 391-I регулирует
порядок проведения опроса жителей г. Ижевска по вопросу досрочного
прекращения выборных органов местного самоуправления г. Ижевска,
не предусмотренными Конституциями РФ и УР способом, Федеральным
законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации".
В ходе судебного рассмотрения дела Крюкова С.Б. свои
требования поддержала и пояснила, что Конституция Российской
Федерации в ст. 15 закрепила принцип соответствия принимаемых в
Российской Федерации законов и иных нормативных актов Конституции,
как Основному закону. Аналогичный принцип закреплен и в
Конституции Удмуртской Республики. Данный принцип Госсоветом УР в
процессе принятия Закона "О выборах депутатов Советов депутатов
районов, городов Удмуртской Республики" нарушен.
В статье 1 вышеназванного Закона сформулирован принцип
формирования Совета депутатов, органа, не предусмотренного
Конституцией УР. Конституция УР не содержит в перечне органов
государственной власти Совета депутатов. Конституция УР не
регулирует принципы формирования вновь создаваемых органов
государственной власти, соотношения этих органов с другими ветвями
власти, не определен круг полномочий.
В пункте 1 статьи 8 оспариваемого Закона регулируются вопросы
назначения выборов Госсоветом УР, что, по мнению истицы, нарушает
основы конституционного строя в Удмуртской Республике. Так, в
соответствии со ст. 82 Конституции УР, ст. 10 Закона Удмуртской
Республики "О Государственном Совете Удмуртской Республики" к
ведению Госсовета УР не относятся вопросы назначения выборов.
В пункте 2 статьи 8 оспариваемого Закона сроки проведения
досрочных выборов, а также первых выборов депутатов Советов
депутатов районов, городов сокращены на треть, что создает
препятствия нормальному осуществлению избирательных прав и
противоречит требованиям ст. 19 Конституций УР и Федерального
закона "О гарантиях избирательных прав граждан Российской
Федерации".
Пункт 1 статьи 8 оспариваемого Закона предусматривает
определение численного состава Советов депутатов районов, городов
Госсоветом, что предполагает определение численного состава Совета
депутатов перед каждыми выборами. Численный состав вновь
создаваемого органа государственной власти должен быть определен,
как и его полномочия, в отдельном законе.
Пункт 3 статьи 9, пункт 2 статьи 10, пункт 1 статьи 11
оспариваемого Закона определяют полномочия и степень участия
главных должностных лиц районов, городов в образовании
избирательных округов, избирательных участков и составлении
списков избирателей, что делает невозможным проведение первых
выборов, т.к. главные должностные лица должны быть избраны на
первых выборах депутатов Советов депутатов.
Пункт 4 статьи 11, подпункт "а" пункта 1 статьи 12, пункт 3
статьи 12 регулируют вопросы участия Избирательной комиссии
Удмуртской Республики в составлении списка избирателей,
методической помощи избирательным комиссиям, что свидетельствует о
вмешательстве Избирательной комиссии в деятельность органа
нижестоящего звена и нарушении принципа разграничения полномочий.
Статья 13 оспариваемого Закона противоречит требованиям
Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав
граждан Российской Федерации", разрешающий субъектам Российской
Федерации определять порядок образования избирательных комиссий.
Обжалуемый Закон не регламентирует вопросы о способе образования
Избирательной комиссии Удмуртской Республики, ее полномочий, что
приводит к нарушению принципа разграничения полномочий и
разграничения властей соответствующих ветвей к отношениям,
складывающимся по вертикали и горизонтали (пункт 4 статьи 13 и
подпункт "ж" пункта 1 статьи 14, пункт 3 статьи 26).
Пункт 4 статьи 20 регулирует вопросы отказа в регистрации
кандидата в депутаты в случае обнаружения 10 процентов
недействительных подписей в подписных листах без учета количества
действительных подписей. Оспариваемый Закон устанавливает
дополнительные требования к подлинности подписей, что приводит к
нарушению прав граждан по выдвижению своей кандидатуры в депутаты
и в этой части противоречит Федеральному закону "Об основных
гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации".
В статье 30 пункте 1 и статье 38 пункте 4 оспариваемого Закона
нарушен принцип распределения расходов при проведении выборов и
предполагает финансирование избирательных кампаний за счет средств
местного бюджета, что противоречит требованиям ст. 12, 132
Конституции РФ и ст. 11, 110 Конституции УР.
Статья 43 оспариваемого Закона противоречит требованиям ст. 82
ч. 2 Конституции УР, ст. 11 Закона "О Государственном Совете
Удмуртской Республики".
Постановление Госсовета УР N 392-I является незаконным, т.к.
основано на не вступившей в силу ст. 8 Закона "О выборах депутатов
Советов депутатов районов, городов Удмуртской Республики". Пункт 2
постановления устанавливает численный состав Совета депутатов
города Ижевска, что противоречит требованиям ст. 5, 10 Конституции
УР. Вышеназванное постановление в пункте 3 предусматривает
незаконный способ формирования границ избирательных участков, т.к.
соответствующее должностное лицо, по представлению которого
утверждаются границы избирательных участков, не избрано, что
противоречит требованиям ст.ст. 9, 10 Федерального закона "Об
основных гарантиях избирательных прав граждан Российской
Федерации".
Постановления Президиума Госсовета УР NN 305-I и 306-I должны
быть признаны недействительными, т.к. приняты во исполнение
постановления Госсовета УР N 392-I, который не соответствует
требованиям Закона и ущемляет избирательные права истицы.
В ходе судебного разбирательства истица поддержала требования
Городской думы о признании недействительным постановления
Госсовета УР N 392-I "О проведении опроса жителей г. Ижевска",
т.к. процедура опроса не соответствует требованиям Закона. Понятие
"опроса", процедура проведения опроса не урегулированы
нормативными актами Российской Федерации и Удмуртской Республики,
в связи с чем является незаконным способом разрешения вопроса о
прекращении полномочий органов местного самоуправления.
Представители Городской думы г. Ижевска Кричкер Е.В. и
Кричевская О.В. исковые требования поддержали и пояснили, что все
действия Госсовета УР направлены на ущемление прав органа
самоуправления, так Закон "О выборах депутатов Советов депутатов
районов, городов Удмуртской Республики" регулирует создание нового
органа государственной власти, который не предусмотрен в
Конституции УР. Фактически вышеназванным Законом прекращается
существование органа местного самоуправления, что признано
Конституционным Судом незаконным. Полномочия Совета депутатов
законодателем не урегулированы. Закон не дает исчерпывающего
ответа об альтернативности этого органа органам местного
самоуправления либо их параллельном существовании, чем ущемляются
права Городской думы. Основные положения оспариваемого Закона не
соответствуют положениям Конституции Российской Федерации,
Конституции Удмуртской Республики, Федеральным законам "Об
основных гарантиях избирательных прав граждан Российской
Федерации" и "Об общих принципах организации местного
самоуправления". Так, положения пункта 3 статьи 7 оспариваемого
Закона определяют возможность разрешения поступивших заявлений
председателем избирательной комиссии, что противоречит принципу
коллегиальности, закрепленному в ст. 15 Федерального закона "Об
основных гарантиях избирательных прав граждан Российской
Федерации".
Статья 8 пункт 2 оспариваемого Закона предполагает сокращение
сроков избирательных действий при проведении досрочных или первых
выборов на треть, что ограничивает права избирателей и
противоречит основным гарантиям, провозглашенным Федеральным
законом "Об основных гарантиях избирательных прав граждан
Российской Федерации".
В статьях 9 пункт 3, 10 пункт 2, 11 пункт 1 предоставлены ряд
полномочий главам Администраций - главным должностным лицам, что
противоречит требованиям ст.ст. 8 - 10 Федерального закона "Об
основных гарантиях избирательных прав граждан Российской
Федерации". Главные должностные лица к моменту принятия
обжалуемого Закона не избраны, в связи с чем возникает ряд
вопросов о полномочиях должностного лица, который предоставляет
данные об избирателях, вносит предложения по образованию
избирательных округов, принимает решения об образовании
избирательных участков.
Статья 13 оспариваемого Закона не содержит основополагающих
принципов работы и порядка избрания Избирательной комиссии
Удмуртской Республики. Формирование этих органов только Госсоветом
либо по его поручению Президиумом выходит за рамки полномочий
Госсовета в соответствии со ст. 10 Закона "О Государственном
Совете Удмуртской Республики". Оспариваемый Закон не
предусматривает участие в избрании избирательных комиссий
общественности, органов самоуправления, что противоречит ст. 13
Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав
граждан Российской Федерации".
Статья 20 пункт 4 оспариваемого Закона ущемляет права граждан
на выдвижение кандидатов в депутаты. Госсовет вышел за пределы
своих полномочий, т.к. в соответствии с Договором от 17.10.95 г.
"О разграничении предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти Удмуртской Республики" в ведении Российской
Федерации находятся вопросы регулирования и защиты прав и свобод
граждан, а в ведении Удмуртской Республики только защита прав и
свобод.
Статья 28 пункт 3 оспариваемого Закона предоставляет Госсовету
Удмуртской Республики установление порядка публикации агитационных
предвыборных материалов в периодических печатных изданиях.
Перечисленные вопросы должны решаться Избирательной комиссией
Удмуртской Республики, и свидетельствует о превышении своих
полномочий Госсоветом.
Статья 38 пункт 4 оспариваемого Закона противоречит ст.ст. 12,
32 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав
граждан Российской Федерации".
Статья 43 оспариваемого Закона содержит особый порядок
вступления в законную силу статьи 8, что противоречит ст. 82 и ст.
11 Закона "О Государственном Совете Удмуртской Республики".
Постановления Госсовета УР NN 391-I и 392-I должны быть
признаны недействительными, несмотря на то, что они признаны
утратившими силу. Постановлением Госсовета N 401-I оспариваемые
постановления Госсовета признаны утратившими силу с момента
принятия, что свидетельствует о нарушении права органа местного
самоуправления с момента принятия оспариваемых актов и до
признания их утратившими силу. В соответствии с обжалуемыми
постановлениями Госсовета УР выборы и опрос были назначены на
территории муниципального образования, существование которого в
предусмотренном законодательными актами порядке не прекращено.
Создание органов власти на этих территориях Конституционным Судом
признано незаконным. Без предварительного проведения референдума о
возможности досрочного прекращения полномочий органов местного
самоуправления выборы на территории муниципального образования не
могли быть назначены. Назначенный опрос населения на территории
муниципального образования не соответствует требованиям Закона,
т.к. Положение "О порядке проведения опроса жителей города
Ижевска" не доработано, не соответствует Конституциям РФ и УР,
противоречит постановлению Конституционного Суда. Положение не
содержит минимальный порог участия в опросе населения, когда опрос
считается состоявшимся и поставленные вопросы разрешенными.
Представитель ответчика Безносов Н.В. исковые требования не
признал. Суду пояснил, что полномочия Советов депутатов районов,
городов определены Законом Удмуртской Республики "О системе
органов государственной власти в Удмуртской Республике" от
17.04.96 г. с изменениями и дополнениями от 19.11.96 г.
Возможность создания органов государственной власти в Удмуртской
Республике закреплена в ст. 10 Конституции УР. Конституционный Суд
в постановлении от 24 января 1997 года по делу о проверке
конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996
года "О системе органов государственной власти в Удмуртской
Республике" (п. 3 мотивировочной части постановления) подтвердил
такую возможность.
Статья 8 обжалуемого истцами Закона действует только в
совокупности со ст. 2 этого Закона, закрепляющая основные гарантии
избирателей, предусмотренных в Федеральном законе "Об основных
гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации", т.е.
все избирательные действия не могут быть менее установленных
Федеральным законом сроков.
Статьи 12, 13, 36 оспариваемого Закона, регулирующие вопросы
участия Госсовета в образовании избирательных комиссий, в
определении порядка предвыборной агитации через средства массовой
информации не выходят за пределы компетенции Госсовета УР в
соответствии со ст. 81 Конституции УР.
Статья 43 оспариваемого Закона регламентирует особый порядок
вступления в силу одной из статей. Порядок вступления в законную
силу акта определяет государственный орган, принимающий его.
Представитель ответчика находит исковые требования истцов
подлежащими отклонению по следующим причинам.
Действие Закона в Удмуртской Республике "О системе органов
государственной власти в Удмуртской Республике" приостановлено до
внесения соответствующих изменений в Конституцию УР, постановления
о назначении выборов и проведении опроса населения отменены, что
свидетельствует об отсутствии нарушения прав истцов.
Разрешение вопросов соответствия Конституции РФ законов и иных
нормативных актов субъектов Российской Федерации является
исключительной компетенцией Конституционного Суда Российской
Федерации, в связи с чем в удовлетворении требований, заявляемых
Крюковой С.Б., судом должно быть отказано.
Требования, заявляемые Городской думой, являющейся юридическим
лицом, предъявляемые к Госсовету УР, являющемуся так же
юридическим лицом, подлежат разрешению Высшим арбитражным судом
Удмуртской Республики, производство в этой части должно быть
прекращено.
Заслушав объяснения сторон, заключение прокурора, полагавшего
требования истцов подлежащими удовлетворению в части, дав оценку
представленным сторонами доказательствам, судебная коллегия
приходит к следующему.
Анализируя Закон Удмуртской Республики "О выборах депутатов
Советов депутатов районов, городов Удмуртской Республики", суд
приходит к выводу, что многие положения обжалуемого Закона
противоречат основополагающим принципам о гарантиях избирательных
прав граждан, закрепленных в Конституциях РФ и УР и Федеральном
законе "Об основных гарантиях избирательных прав граждан
Российской Федерации".
Так, статья 1 оспариваемого Закона закрепляет принципы
образования Советов депутатов районов, городов Удмуртской
Республики, являющегося представительным органом в соответствии со
ст. 2 Закона УР "О системе органов государственной власти в
Удмуртской Республике". Возможность создания самостоятельной
системы органов государственной власти Госсоветом УР закреплена в
п. 1 резолютивной части постановления Конституционного Суда РФ от
24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона
Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов
государственной власти в Удмуртской Республике". Однако в этом
пункте Конституционный Суд РФ признал необходимым при создании
органов государственной власти учитывать положения преамбулы и
части 1 Закона УР "О системе органов государственной власти в
Удмуртской Республике", т.е. закрепил положения о соответствии
вновь образуемых органов государственной власти Основному закону -
Конституции РФ и Конституции УР, что позволяет сделать вывод о
том, что система органов государственной власти должна быть
закреплена в Конституции УР. Система органов государственной
власти, место в системе других органов государственной власти,
соотношение вновь создаваемых органов государственной власти с
другими ветвями власти должны быть определены в Конституции УР.
Вновь образуемый представительный орган не входит в систему
органов государственной власти, перечисленных в ст. 10 Конституции
УР. Его полномочия не определены главой 5 Конституции УР,
регламентирующей полномочия высшего представительного органа.
Крюкова С.Б., как избиратель, чьи права в соответствии со ст.
18 Конституции РФ и ст. 18 Конституции УР являются непосредственно
действующими, и они определяют смысл, содержание и применение
законов, деятельность законодательной и исполнительной власти,
местного самоуправления, фактически ограничена в своих правах по
осуществлению избирательных прав.
Удмуртская Республика, являясь государством в составе
Российской Федерации, и провозгласившая в ст. 32 Основного закона
право избирать и быть избранной в органы государственной власти,
должна создавать своим избирателям условия, при которых избиратель
участвует в образовании конституционных органов, которые в
дальнейшем будут от ее лица осуществлять властные полномочия и
создавать условия для реализации гарантированных Конституцией прав
и свобод. Такого права Крюкова С.Б. лишена, т.к. Закон УР "О
выборах депутатов Советов депутатов районов, городов Удмуртской
Республики", принятый во исполнение Закона УР "О системе органов
государственной власти в Удмуртской Республике", направлен на
создание не предусмотренных Конституцией УР органов, что
свидетельствует о том, что Крюкова С.Б., реализуя свое право на
выборы, будет вынуждена: а) участвовать в формировании
неконституционных органов, что лишает смысла понятия осуществления
избирательных прав, вкладываемых законодателем. Законодатель в
понятие осуществления избирательных прав включает легитимность
любых выборов и создаваемых органов; б) либо отказаться от участия
в формировании незаконных органов, тем самым лишив себя основного
права.
Статья 1 оспариваемого Закона нарушает права второго истца -
Городской думы г. Ижевска, т.к. закрепляет принцип образования
органа в виде Совета депутатов на территории города Ижевска,
территория которого является муниципальным образованием, где
действуют выборные органы местного самоуправления, деятельность
которых возобновлена и сочтена правомочной в соответствии с Указом
Президента Российской Федерации от 10 марта 1997 года "О мерах по
реализации постановления Конституционного Суда Российской
Федерации от 24 января 1997 года по делу о проверке
конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996
года "О системе органов государственной власти в Удмуртской
Республике". Ввиду того, что полномочия вновь формируемого органа
представительной власти Конституцией УР не определены, суд
вынужден согласиться с доводами представителей Городской думы г.
Ижевска о том, что оспариваемый Закон формирует орган
представительной власти в городе Ижевске, взаимоотношение которого
с органами местного самоуправления не определено. Так, можно лишь
предположить о том, что оспариваемый Закон формирует
альтернативные органам местного самоуправления структуры либо
предполагает их параллельное существование. Правовой статус
местного самоуправления закреплен в главе 8 Конституции Удмуртской
Республики. Ст. 11 Конституции УР закрепила самостоятельность
местного самоуправления. Вопросы соотношения двух самостоятельных
структур должны быть закреплены в Конституции УР. До
урегулирования этих вопросов в порядке, указанном Конституционным
Судом РФ в постановлении от 24 января 1997 года (п. 6
мотивировочной части и п. 5 резолютивной части), оспариваемый
Закон, регулирующий формирование новых органов государственной
власти на территории муниципального образования, будет нарушать
права последнего.
Пункт 3 статьи 7 оспариваемого Закона предусматривает
возможность рассмотрения заявлений председателем комиссии либо по
его поручению одним из членов, в случае необходимости на заседании
избирательной комиссии, что является нарушением принципа
коллегиальности при рассмотрении заявлений, поступающих в
избирательные комиссии, закрепленного в ст. 15 Федерального закона
"Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской
Федерации". Демократический принцип рассмотрения заявлений
позволяет принять правильное решение, основанное на свободном,
всестороннем обсуждении вопросов. Принцип коллегиального
рассмотрения заявлений избирательными комиссиями закреплен в ст.
28 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации" и в ст. 5 Регламента
Центральной Избирательной комиссии. Исключая принцип
коллегиальности, оспариваемый Закон нарушает права истцов, которые
в случаях обращения с заявлениями о нарушении своих избирательных
прав, Городская дума с заявлением о нарушении избирательного
законодательства, вправе рассчитывать на всестороннее, правильное,
объективное разрешение заявления, что может быть нарушено при
единоличном разрешении. Коллегиальность, как демократический
способ разрешения любого заявления, является одной из гарантий
избирательных прав граждан. Нарушение этого принципа приводит к
ограничению прав истицы, как избирателя, Городской думы, как
юридического лица, который может обратиться в избирательные
комиссии с заявлением о нарушении законодательства о выборах.
Статья 8 в пункте 2 оспариваемого Закона, допуская возможность
сокращения сроков избирательных действий при досрочных, а также
первых выборах депутатов Советов депутатов, нарушает основные
гарантии избирательных прав, закрепленных в ст.ст. 1, 8, 9, 10,
19, 30 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных
прав граждан Российской Федерации". Субъект Российской Федерации,
каковым является Удмуртская Республика, не должна нарушать
основные принципы защиты прав и свобод человека и гражданина. В
части 3 ст. 1 Федерального закона "Об основных гарантиях
избирательных прав граждан Российской Федерации" субъектам
Российской Федерации предоставлено право устанавливать
дополнительные гарантии избирательных прав. Сокращая сроки
избирательных действий, оспариваемый Закон вступает в противоречие
с Федеральным законом и ущемляет права истицы, ограничивая ее в
правах. Так истица, в связи с сокращением избирательных действий,
будет ограничена во времени при сборе подписей в поддержку
выдвигаемого кандидата, ограничена сроком при проверке включения
себя в списки избирателей. Формирование избирательных комиссий в
сокращенные сроки приведут к ограничению ее прав на участие в
формировании этого органа, и, в конечном счете, ущемляет ее права.
Статья 9 пункт 1 оспариваемого Закона, закрепляя возможность
определения численного состава Советов депутатов, возможно,
нарушает некоторые принципы образования органов представительной
власти, но каким-либо образом не влияет на осуществление
избирательных прав истицы и не нарушает права Городской думы.
Статьи 9 пункт 3, 10 пункт 2, 11 пункт 1, оспариваемого Закона
регламентируют степень участия главных должностных лиц районов,
городов в образовании избирательных округов, избирательных
участков, составлении списков избирателей. Статус главных
должностных лиц определен в ст. 21 Закона УР "О системе органов
государственной власти в Удмуртской Республике", в соответствии с
изменениями, внесенными 11 марта 1997 года в вышеназванный Закон,
главы администраций назначаются на должность на сессии
соответствующего Совета депутатов, что свидетельствует о том, что
к моменту первых выборов указанные должностные лица надлежащим
образом не будут назначены. В образовании избирательных округов,
участков, составлении списков будут участвовать должностные лица,
не имеющие на это полномочий, чем, несомненно, будет нарушено
право истицы, выражающееся в обеспечении условий для участия в
законных выборах, как указывалось выше. Вышеперечисленными
статьями нарушаются права и Городской думы, т.к. оспариваемый
Закон не регулирует вопроса разграничения полномочий главного
должностного лица и главы органа местного самоуправления при
проведении выборов в городе Ижевске, на территории муниципального
образования. Учитывая конституционно закрепленное положение о
самостоятельности местного самоуправления, глава органа местного
самоуправления не может участвовать в формировании структур для
проведения выборов органов представительной власти. В случае
сохранения положений вышеперечисленных статей оспариваемого Закона
проведение первых выборов в городе Ижевске становится невозможным.
Статьи 12 - 14 оспариваемого Закона регулируют вопросы
образования избирательных комиссий, принцип образования которых не
соответствует положениям ст.ст. 11 - 16 Федерального закона "Об
основных гарантиях избирательных прав граждан Российской
Федерации". Избирательные комиссии создаются для обеспечения
гарантий избирательных прав граждан. Для надлежащего обеспечения
указанных гарантий закон должен регулировать вопросы о статусе,
порядке формирования, организации деятельности избирательных
комиссий, возможности обжалования нарушений избирательных прав
граждан. Оспариваемый Закон не регулирует вопросы создания
Избирательной комиссии Удмуртской Республики. В соответствии со
ст. 13 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных
прав граждан Российской Федерации" формирование избирательных
комиссий субъектов Российской Федерации осуществляется
законодательными (представительными) и исполнительными органами
государственной власти на основе предложений общественных
объединений, выборных органов местного самоуправления, собраний
избирателей по месту работы, учебы и жительства. Процедура
формирования избирательных комиссий оспариваемым Законом надлежаще
не урегулирована. Общие положения, содержащиеся в статье 12, не
создают четких правовых и организационных предпосылок работы
избирательных комиссий, что приводит к тому, что пункт 4 статьи 13
предполагает формирование избирательных комиссий в определенных
случаях Госсоветом УР или по его поручению Президиумом, что
свидетельствует о вмешательстве в деятельность самостоятельных
комиссий и нарушении принципа независимости этих комиссий. В связи
с вышеизложенным, суд полностью соглашается с доводами истцов о
вмешательстве Госсовета УР в деятельность избирательных комиссий,
ограничении их независимости, как самостоятельных структур, и
нарушении принципа разграничения властей. Вышеуказанными статьями
оспариваемого Закона, несомненно, нарушаются права истцов. Так,
права Крюковой С.Б. нарушаются тем, что избирательные комиссии,
являющиеся гарантом осуществления избирательных прав, таковыми не
являются, т.к. их формирование осуществлено незаконным способом.
Оспариваемый Закон не содержит способа обжалования действий
избирательных комиссий в вышестоящую избирательную комиссию либо
суд, гарантированных ст. 16 Федерального закона "Об основных
гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации", что
также нарушает права истицы. Исключая возможность участия
Городской думы, как органа местного самоуправления, в формировании
избирательных комиссий, ее права в этой части также нарушены.
Статья 20 пункт 4 оспариваемого Закона регулирует регистрацию
кандидатов в депутаты и предусматривает возможность отказа в
регистрации кандидата в депутаты в случае выявления более 10
процентов недействительных подписей. Данная норма введена без
учета количества подлинных подписей и противоречит статье 19
Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав
граждан Российской Федерации" и статье 18 оспариваемого Закона о
возможности регистрации кандидатов при сборе подписей не менее
двух процентов от числа избирателей, нарушает права истицы в
случае участия при выдвижении кандидатов в депутаты, но не
нарушает второго истца - Городской думы, которая правом выдвижения
кандидатов не обладает.
Регулирование прав и свобод человека и гражданина отнесено
Конституцией РФ к ведению Российской Федерации (пункт "в" статьи
71), а их защита - к совместному ведению Российской Федерации и ее
субъектов (пункт "б" части 1 статьи 72 Конституции РФ и пункт "б"
части 1 статьи 65 Конституции УР). Субъект Федерации в
соответствии со ст. 1 Федерального закона "Об основных гарантиях
избирательных прав граждан Российской Федерации" вправе установить
в своем законе дополнительные гарантии избирательных прав, но не
может вводить дополнительные требования, направленные на
ограничение прав избирателей, что вытекает из смысла статьи 76
Конституции РФ, в которой закреплены положения о соответствии
законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации
федеральным законам и верховенстве федеральных законов в случае их
противоречия. В связи с чем, суд находит обоснованными доводы
истицы, что введением дополнительных условий для регистрации
кандидатов в депутаты, она, как гражданин Российской Федерации,
поставлена в неравные условия с гражданами других субъектов
Российской Федерации при осуществлении избирательных прав. На эти
моменты обращено внимание в постановлении Конституционного Суда
Российской Федерации от 21 июня 1996 года по делу о проверке
конституционности отдельных положений статьи 20 Закона Республики
Башкортостан "О выборах депутатов Государственного Собрания
Республики Башкортостан" в связи с запросом Судебной коллегии по
гражданским делам Верховного Суда Республики Башкортостан.
Статья 26 пункт 4 оспариваемого Закона регулирует вопросы
предвыборной агитации через средства массовой информации и
свидетельствует о вмешательстве Госсоветом УР в деятельность
избирательных комиссий, в функции которых входит регулирование
указанных вопросов в соответствии со ст. 24 Федерального закона
"Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской
Федерации" и нарушении принципа разграничения властей.
Государственный Совет Удмуртской Республики в соответствии со ст.
76 Конституции Удмуртской Республики является высшим
законодательным органом. Вмешательство в деятельность
избирательных комиссий свидетельствует о деятельности иного рода,
чем законодательная. Такое вмешательство в функции избирательных
комиссий нарушает гарантии избирательных прав истицы, которая
вправе, как избиратель, надеяться на полноценное участие
выдвигаемого ею кандидата в депутаты в предвыборной агитации.
Вышеназванная статья нарушает права Городской думы, органа
местного самоуправления, предоставление средств массовой
информации, принадлежащих этим органам, без надлежащей
регламентации этих вопросов избирательной комиссией будет
вмешательством в их деятельность.
Статья 38 пункт 4 оспариваемого Закона обязывает избирательные
комиссии направлять первые экземпляры протоколов в избирательную
комиссию, что создает ситуацию, когда сбор и подсчет голосов будет
проводиться по вторым экземплярам протоколов, что противоречит
смыслу статей 12, 32 Федерального закона "Об основных гарантиях
избирательных прав граждан Российской Федерации". Вышеназванная
статья нарушает процедуры выборов, установленных Федеральным
законом, чем еще более усугубляет нарушение прав истицы.
Статья 43 оспариваемого Закона предусматривает особый порядок
вступления в силу статьи 8, регулирующей назначение выборов, что
противоречит статьям 82 Конституции УР и 11 Закона УР "О Госсовете
УР", т.к. оспариваемый Закон затрагивает избирательные права и
должен вступать не ранее 10 дней после официального опубликования.
Данная статья, несомненно, нарушает права истцов, т.к. в
соответствии с указанной статьей были назначены первые выборы в
непредусмотренные Конституцией УР органы представительной власти,
на территории муниципального образования без соблюдения процедуры,
указанной Конституционным Судом.
Вышеизложенный постатейный анализ свидетельствует, что
основные положения Закона "О выборах депутатов Советов депутатов
районов, городов Удмуртской Республики" нарушает конституционные
права истцов и в связи с этим не соответствуют Конституции РФ и
Конституции УР, Федеральному закону "Об основных гарантиях
избирательных прав граждан Российской Федерации". Оспариваемый
Закон направлен на оформление нелегитимных органов
представительной власти, тем самым ущемляют права истицы и
затрагивают права Городской думы, представительного органа
местного самоуправления, на территории которого должны быть
осуществлены выборы в соответствии с оспариваемым Законом, без
надлежащего урегулирования вопросов взаимоотношений органов
государственной власти и органов местного самоуправления.
Учитывая, что основополагающие статьи оспариваемого Закона
нарушают права истцов, оспариваемый Закон направлен на
формирование не предусмотренного Конституцией УР органа
представительной власти, процедура проведения выборов не
соответствует Федеральному закону "Об основных гарантиях
избирательных прав граждан Российской Федерации", многие положения
направлены на определенные ограничения избирательных прав истицы и
Городской думы, многие положения нарушают конституционные принципы
разделения властей и свидетельствует о вмешательстве Госсовета УР
в функции избирательных комиссий, поэтому оспариваемый Закон
должен быть признан недействительным в целом, без указания статей,
не выходя за пределы предмета иска, т.к. указанные требования
заявлены Крюковой С.Б.
Приостановление действия глав 1, 2, 3 (за исключением статьи
22) Закона Удмуртской Республики "О системе органов
государственной власти в Удмуртской Республике" до внесения
изменений и дополнений в Конституцию Удмуртской Республики и
истечения срока полномочий органов местного самоуправления
районов, городов республиканского значения Удмуртской Республики,
избранных в апреле 1994 года, не устраняет нарушение прав и свобод
истцов оспариваемым Законом по следующим основаниям.
В соответствии со ст. 12 ГК РФ защита гражданских прав
осуществляется путем пресечения действий, создающих угрозу его
нарушения.
Приостановление действия Закона "О системе органов
государственной власти в Удмуртской Республике" не
приостанавливает нарушение избирательных прав истцов, т.к.
действие Закона "О выборах депутатов Советов депутатов районов,
городов Удмуртской Республики" не приостановлено, т.е. оно
действует и в момент вынесения решения судом. Приведение в
соответствие с Конституцией УР и постановлением Конституционного
Суда Закона "О системе органов государственной власти в Удмуртской
Республике" в конечном счете не приведут к устранению
несоответствия Закона УР "О выборах депутатов Советов депутатов
районов, городов Удмуртской Республики" Федеральному закону "Об
основных гарантиях избирательных прав граждан Российской
Федерации", как того требует ст. 13 ГК РФ. Процедура выборов
депутатов Советов депутатов, т.е. порядок проведения выборов,
порядок формирования избирательных комиссий, округов, порядок
выдвижения кандидатов в депутаты сохранится, т.к. оспариваемый
Закон после внесения соответствующих изменений в Конституцию УР не
будет изменен. Процедура выборов судом признана несоответствующей
закону, ввиду нарушения прав и свобод истцов. Вышеизложенное
свидетельствует о том, что предполагаемое нарушение прав и свобод
истцов не будет устранено. Доводы ответчика, поддержанные в
заключении прокурором о том, что приостановлением Закона "О
системе органов государственной власти в Удмуртской Республике",
производным которого является Закона УР "О выборах депутатов
Советов депутатов районов, городов Удмуртской Республики",
устраняется нарушение прав истцов, может быть создана ситуация,
когда выборы могут быть назначены вновь, и истцы не смогут реально
защитить свои права, т.к. процедура "приостановления" действия
Закона законодателем не урегулирована. Закон Удмуртской Республики
от 11 марта 1997 года N 400-I "О внесении изменений и дополнений в
Закон Удмуртской Республики "О системе органов государственной
власти в Удмуртской Республике" ст. 18 не уточняет, какого
характера должны быть внесены изменения в Конституцию Удмуртской
Республики, не определены сроки внесения изменений, и какие могут
быть последствия в случае, когда депутаты не поддержат вносимые
изменения. Приостановление действия Закона может быть вызвано
очередной попыткой нарушения прав органа местного самоуправления,
т.к. приостановление действия Закона поставлено в зависимость от
окончания срока полномочий органа местного самоуправления.
Окончание срока полномочий органа местного самоуправления не
свидетельствует о ликвидации этого органа. В соответствии с
постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 24
января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона
Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов
государственной власти в Удмуртской Республике" (пункт 6
мотивировочной части и пункт 5 резолютивной части), изменение
границ самоуправляющих территорий, таковым является формирование
органов представительной власти на территории города Ижевска,
являющегося самоуправляющей территорией, возможно только с учетом
мнения населения, адекватной формой которого является референдум.
В случае, когда образование вновь формируемого органа
представительной власти предполагается параллельно сформированным
органам местного самоуправления, это должно найти законодательное
урегулирование. В связи с вышеизложенным, в целях устранения
угрозы нарушения избирательных прав истицы и прав органа местного
самоуправления, каковым является Городская дума, на территории
муниципального образования которого предполагается проведение
выборов в будущем, суд считает необходимым признать оспариваемый
Закон недействительным и тем самым, в соответствии со ст. 12 - 13
ГК РФ, устранить угрозу нарушения гражданских прав истцов путем
признания актов государственного органа недействительными.
Доводы представителя ответчика о неподсудности заявленных
требований Крюковой С.Б. суду общей юрисдикции и, как следствие,
необходимость отказа в удовлетворении исковых требований судом не
могут быть приняты во внимание, т.к. Крюковой С.Б. заявлены
требования о признании оспариваемого Закона недействительным ввиду
нарушения ее избирательных прав и свобод, гарантированных
Конституцией РФ и Конституцией УР, Федеральным законом Российской
Федерации "Об основных гарантиях избирательных прав граждан
Российской Федерации". Такое нарушение ее прав в суде
подтверждено, о чем изложено выше. Рассмотрение такого рода
требований в соответствии со ст.ст. 12, 13 ГК РФ, статей 1 и 3
Закона Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и
решений, нарушающих права и свободы граждан", главы 24 - 1 ГПК
РСФСР относится к компетенции судов общей юрисдикции.
Доводы представителя ответчика о прекращении производства в
части иска, заявленного Городской думой, в связи с
подведомственностью спора Арбитражному суду, также не могут быть
приняты во внимание, т.к. в соответствии со ст. 22 Арбитражно -
процессуального кодекса РФ, арбитражные суды рассматривают
экономические споры. Разрешение споров о признании актов
государственного органа нормативного или ненормативного характера,
нарушающие права граждан и юридических лиц недействительными
подведомственно суду общей юрисдикции в соответствии с п. 1
постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и
Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1.07.96 г. "О
некоторых вопросах, связанных с применением части 1 Гражданского
кодекса Российской Федерации".
Иски Крюковой С.Б. и Городской думы о признании
недействительными постановления Госсовета УР N 391-I "О проведении
опроса жителей г. Ижевска" и N 392-I "О назначении первых выборов
депутатов Совета депутатов города Ижевска" подлежат
удовлетворению, несмотря на признание утратившими силу.
Оспариваемые постановления признаны утратившими силу
постановлением Госсовета УР от 11 марта 1997 года N 401-I "О
постановлениях Государственного Совета Удмуртской Республики от
11, 18 февраля 1997 года NN 384-I, 385-I, 391-I, 392-I" с момента
принятия, т.е. с 11 марта 1997 года. Признание утратившими силу с
момента принятия нормативного акта, предполагает действие
оспариваемых актов во времени с момента их принятия до признания
их утратившими силу и влечет нарушение прав истцов в период
действия.
Так, постановлением Госсовета N 392-I назначены выборы в
органы, не предусмотренные Конституцией УР органы, что признано
судом не соответствующим закону. Оспариваемое постановление
формировало избирательные округа и избирательные участки
неправомочным на это должностным лицом, что судом признано
нарушением прав истцов, ограничение избирательного права истицы и
повлекло нарушение прав Городской думы.
Постановление Госсовета N 391-I нарушало права Городской думы,
т.к. устанавливало порядок проведение опроса населения по вопросам
досрочного прекращения полномочий законно избранного органа
местного самоуправления способом, не предусмотренным Конституцией
РФ и УР.
Постановления Президиума Госсовета NN 305-I, 306-I, 309-I на
момент вынесения решения судом не отменены и судом подлежат
признанию недействительными, т.к. разрешают организационные
вопросы проведения выборов депутатов Советов депутатов города
Ижевска. Оспариваемые постановления Президиума Госсовета являются
производными от постановлений Госсовета УР и направлены во
исполнение последних. Признавая недействительными основные акты,
должны быть признаны недействительными производные от них акты
государственных органов.
Руководствуясь ст. 13 ГК РФ, ст. 191 - 197 ГПК РСФСР, судебная
коллегия
решила:
Заявленные требования Крюковой Светланы Борисовны и Городской
думы г. Ижевска удовлетворить.
Признать недействительным и недействующим с момента принятия
Закон Удмуртской Республики от 18 февраля 1997 года "О выборах
депутатов Советов депутатов районов, городов Удмуртской
Республики".
Признать недействительными и недействующими с момента принятия
постановления Государственного Совета Удмуртской Республики:
N 392-I от 18 февраля 1997 года "О назначении первых выборов
депутатов Совета депутатов города Ижевска".
N 391-I от 18 февраля 1997 года "О проведении опроса жителей
г. Ижевска".
Признать недействительными и недействующими с момента принятия
постановления Президиума Государственного Совета Удмуртской
Республики:
N 305-I от 24 февраля 1997 года "О назначении членов Ижевской
городской избирательной комиссии по выборам депутатов Совета
депутатов города Ижевска и проведению опроса жителей города".
N 306-I от 24 февраля 1997 года "О назначении членов
территориальных избирательных комиссий по выборам депутатов Совета
депутатов города Ижевска и проведению опроса жителей города".
N 309-I от 24 февраля 1997 года "О формировании избирательных
округов по выборам депутатов Совета депутатов города Ижевска".
Решение может быть обжаловано и опротестовано в Верховный Суд
Российской Федерации в течение 10 дней с момента вынесения
окончательного варианта решения.
Председательствующий
В.И.АНИСИМОВА
|
