ВЕРХОВНЫЙ СУД УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКИ
РЕШЕНИЕ
от 27 августа 2003 года
Именем Российской Федерации
Верховный Суд Удмуртской Республики в составе:
председательствующего - судьи ВС УР Глуховой И.Л.,
с участием прокурора Демидова Д.С.,
при секретаре Виноградовой Е.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по
заявлению Прокурора Удмуртской Республики о признании
противоречащими федеральному законодательству п.п. 1.5, 1.6, 1.8,
3.1.1, 3.1.32, 3.1.38, 3.1.39, 3.1.79, 4.2, 4.6 Положения о
Министерстве имущественных отношений Удмуртской Республики,
установил:
Прокурор Удмуртской Республики обратился с заявлением о
признании противоречащими федеральному законодательству п.п. 1.5,
1.6, 1.8, 3.1.1, 3.1.38, 3.1.39, 3.1.79, 4.2, 4.6 Положения о
Министерстве имущественных отношений Удмуртской Республики (далее
по тексту - Положение), утвержденного постановлением Правительства
Удмуртской Республики от 26.08.2002 N 728.
В п. 1.5 Положения предусмотрено, что Министерство
имущественных отношений Удмуртской Республики (далее по тексту -
Минимущество УР) как орган исполнительной власти УР в
установленном порядке может быть наделен полномочиями
территориального органа федерального органа по управлению
государственным имуществом.
В п. 1.8 Положения закреплено право Минимущества УР
осуществлять полномочия представителя специализированного
государственного учреждения по продаже федерального имущества на
основании и в соответствии с договором поручения.
Пункт 1.8 Положения устанавливает, что Минимущество УР в
пределах установленных и переданных федеральным органом по
управлению государственным имуществом полномочий подотчетно
федеральному органу по управлению государственным имуществом.
В п. 3.1.1 Положения предусмотрено право Минимущества УР
разрабатывать и вносить на рассмотрение Президента Удмуртской
Республики и Правительства УР проекты законов УР, иных нормативных
правовых актов УР по вопросам финансового оздоровления и
банкротства организаций.
В п. 3.1.32 Положения закреплено, что Минимущество УР по
поручению Правительства УР приобретает имущество в собственность
УР (в т.ч. доли, паи, акции), осуществляет обмен государственного
имущества (в т.ч. паев, акций) на иное имущество.
В п. 3.1.38 Положения закреплено право Минимущества УР от имени
Российской Федерации и Удмуртской Республики в качестве
уполномоченного органа по управлению государственной
собственностью быть участником отношений, возникающих при
государственной регистрации прав на государственное недвижимое
имущество и сделок с ним.
В п. 3.1.39 Положения закреплено полномочие Минимущества УР от
имени Российской Федерации и Удмуртской Республики заключать,
расторгать, изменять, дополнять договоры, соглашения,
обусловленные участием государственного имущества в гражданском
обороте, осуществлять их учет, контролировать исполнение.
В п. 3.1.79 Положения закреплено право Минимущества УР от имени
Российской Федерации и (или) Удмуртской Республики обеспечивать и
защищать имущественные интересы РФ и (или) УР в порядке,
установленном законодательством, выступать в качестве истца,
ответчика и третьего лица в судах при рассмотрении вопросов,
связанных с владением, пользованием, распоряжением объектами
государственной собственности.
В п. 4.2 Положения закреплен порядок назначения на должность
министра имущественных отношений УР и предусмотрено обязательное
согласование его назначения с федеральным органом по управлению
государственным имуществом.
В п. 4.6 Положения предусмотрено, что министр имущественных
отношений УР несет персональную ответственность (дисциплинарную,
административную, уголовную) за неисполнение и нарушение
бюджетного законодательства.
Заявление Прокурора УР мотивировано тем, что Положением о
Министерстве имущественных отношений Российской Федерации (далее
по тексту - Положение о Минимуществе РФ), утвержденным
постановлением Правительства РФ от 03.06.2002 N 377, не
предусмотрено наделение соответствующих органов субъектов по
управлению имуществом полномочиями территориальных органов
Минимущества РФ, как это было ранее. Более того, в п. 3 Положения
о Минимуществе РФ прямо предусмотрено, что Минимущество РФ
осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои
территориальные органы, а Минимущество УР не является
территориальным органом Минимущества РФ. Также постановлением
Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 по делу о проверке
конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай
и Федерального закона "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов РФ" закреплен принцип
недопустимости передачи полномочий РФ по предметам ее ведения
субъекту РФ, с учетом которого было принято Положение о
Минимуществе РФ. Вышеизложенное свидетельствует о противоречии
п.п. 1.5, 1.6, 1.8, 3.1.1, 3.1.38, 3.1.39, 3.1.79 Положения пункту
3 Положения о Минимуществе РФ. Пункт 3.1.1 Положения, закрепляющий
полномочия Минимущества УР по разработке нормативных правовых
актов Удмуртской Республики по вопросам финансового оздоровления и
банкротства организаций, противоречит статье 65 ГК РФ, статье 1 ФЗ
от 26.10.2002 N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)", статье
1 ФЗ от 25.02.1999 N 40-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)
кредитных организаций", т.к. указанные вопросы находятся в ведении
Российской Федерации. Пункт 3.1.32 Положения, по мнению Прокурора
УР, противоречит пункту 2 ст. 34 ФЗ от 21.12.2001 N 178-ФЗ "О
приватизации государственного и муниципального имущества", в
соответствии с которым обмен государственного и муниципального
имущества на находящееся в частной собственности имущество не
допускается, за исключением случаев, установленных настоящим
Федеральным законом. Пункт 4.2 Положения, по мнению Прокурора УР,
противоречит подпункту "ж" пункта 1 ст. 1 и подпункту "в" пункта 7
ст. 18 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации" (далее по тексту - Федеральный закон от 06.10.1999 N
184-ФЗ), т.к. одним из принципов осуществления деятельности
органов государственной власти субъекта РФ является принцип
самостоятельного осуществления ими принадлежащих им полномочий.
Формирование высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта РФ осуществляется высшим должностным лицом субъекта РФ в
соответствии с законодательством субъекта РФ. Согласно ст. 8
Закона Удмуртской Республики от 02.03.2001 N 6-РЗ "О Правительстве
Удмуртской Республики" заместители Председателя Правительства УР
назначаются на должность по представлению Председателя
Правительства УР Президентом УР по согласованию с Государственным
Советом УР. Поэтому установление процедуры согласования назначения
руководителя Минимущества УР с руководителем федерального органа
по управлению государственным имуществом противоречит Федеральному
закону от 06.10.1999 N 184-ФЗ. Установление в п. 4.6 Положения
нормы о персональной уголовной ответственности министра
имущественных отношений за неисполнение и нарушение бюджетного
законодательства противоречит пункту 1 статьи 1 УПК РФ и пункту 1
статьи 1 УК РФ, т.к. основания привлечения к уголовной
ответственности и порядок уголовного судопроизводства
устанавливаются исключительно УПК РФ и УК РФ. Вышеуказанными
оспариваемыми нормами Положения, не соответствующими действующему
федеральному законодательству, нарушаются принципы верховенства
федерального законодательства, государственной целостности РФ,
разграничения предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти РФ и органами государственной власти
субъектов РФ, что влечет нарушение интересов Российской Федерации.
В судебном заседании прокурор Демидов Д.С. изложенные в
заявлении требования уточнил. Не ставит вопрос о признании
противоречащим федеральному законодательству п. 1.6 Положения, п.
3.1.1 Положения полагает противоречащим лишь в части слов
"финансового оздоровления и банкротства организаций", п. 3.1.32
Положения - в части слов "осуществляет обмен государственного
имущества (в т.ч. паев, акций) на иное имущество", п. 4.2
Положения - в части слов "и по согласованию в установленном
порядке с федеральным органом по управлению государственным
имуществом", п. 4.6 Положения - в части слов "уголовную", в
остальной части изложенные в заявлении требования поддержал. В
объяснениях ссылается на доводы, изложенные в заявлении.
Представители Минимущества УР Бекмачев А.Р. и Сипко П.А. с
заявлением Прокурора УР не согласны. Суду пояснили, что
Минимущество УР наделено полномочиями территориального органа
Минимущества РФ в соответствии с приказом Мингосимущества РФ от
21.05.1999 N 94, на основании Соглашения между Министерством
государственного имущества РФ и Правительством УР (далее по тексту
- Соглашение от 13.04.1999). Возможность заключения подобных
соглашений предусмотрена п. 2 ст. 78 Конституции РФ, пунктом 3
статьи 26.1 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ и не
противоречит п. 3 ст. 125 ГК РФ. Вступившим в силу с 7 июля 2003
года Федеральным законом от 04.07.2003 N 95-ФЗ, вносящим изменения
в Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ, предусмотрено, что
соглашения о передаче осуществления части полномочий между
федеральными органами исполнительной власти и исполнительными
органами государственной власти субъектов РФ, действующие на день
вступления в силу данного Федерального закона, подлежат
утверждению Правительством РФ в течение 2-х лет, в противном
случае они прекращают свое действие по истечении указанного срока.
Прокурором УР не представлено доказательств нарушения интересов
Российской Федерации принятием оспариваемых норм. Напротив,
удовлетворение заявления Прокурора УР повлечет дестабилизацию
процесса управления федеральным имуществом в Удмуртской
Республике. Полномочия Минимущества УР по управлению федеральным
имуществом определяются приказами и распоряжениями Минимущества РФ
по конкретным вопросам. В данных актах понятие "территориальный
орган Минимущества РФ" приравнивается к понятию "орган по
управлению государственным имуществом субъекта РФ, наделенный
правами территориального органа Минимущества РФ". Изложенные в п.
1.6 Положения полномочия Минимущества УР как представителя
специализированного государственного учреждения по продаже
федерального имущества на основании договора поручения
соответствуют пункту 17 Устава специализированного
государственного учреждения при Правительстве РФ "Российский фонд
федерального имущества", утвержденного постановлением
Правительства РФ от 25.12.2002 N 925. Также полагают, что согласно
Федеральному закону "О прокуратуре Российской Федерации" от
17.01.1992 (ст. 1, 21, 22) в функции прокуратуры входит надзор за
соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на
территории РФ. То есть прокурор не вправе оспаривать нормативные
акты по мотиву противоречия их подзаконным актам. Поскольку
Положение о Минимуществе РФ является подзаконным актом, требование
о признании пунктов 1.5, 1.6, 1.8, 3.1.1, 3.1.38, 3.1.39, 3.1.79
Положения противоречащими пункту 3 Положения о Минимуществе РФ не
входит в компетенцию прокурора. Оспариваемый прокурором п. 3.1.1
касается принятия правовых актов республиканского значения по
вопросам финансового оздоровления и банкротства республиканских
организаций, что соответствует ст. 29 Федерального закона от
26.10.2002 N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)". Пункт
3.1.32 Положения предусматривает общую компетенцию,
регламентированную ГК РФ. Приватизация является лишь одним из
способов реализации имущества в рамках гражданского оборота. Норма
п. 3.1.32 Положения соответствует статьям 49, 125 ГК РФ, согласно
которым органы государственной власти имеют аналогичные права и
обязанности в гражданском обороте, что и другие его участники.
Обмен имущества входит в содержание права собственности.
Федеральный закон "О приватизации государственного и
муниципального имущества" в ст. 34 ограничивает лишь обмен
государственного имущества на имущество, находящееся в частной
собственности. Т.е. вышеуказанный Федеральный закон не запрещает
обмен государственного имущества на муниципальное имущество,
имущество, принадлежащее другому субъекту РФ, и т.п. Согласно ст.
3 данного ФЗ возможен обмен государственного имущества не в рамках
процесса приватизации. Оспариваемый прокурором п. 4.6 Положения не
входит в уголовное и уголовно-процессуальное законодательство,
относящееся согласно ст. 71 Конституции РФ к ведению Российской
Федерации. Данный пункт просто еще раз декларирует нормы права,
содержащиеся в иных законодательных актах. Поэтому нет оснований
говорить о противоречии п. 4.6 Положения федеральному
законодательству.
Представитель Правительства УР Мухачева А.В. с заявлением
Прокурора УР не согласна. Противоречий федеральному
законодательству в оспариваемых нормах Положения не усматривает,
ссылается на доводы, аналогичные доводам представителей
Минимущества УР.
В соответствии с п. 2 ст. 252 ГПК РФ заявление рассмотрено в
отсутствие представителя Управления Министерства юстиции РФ по УР,
привлеченного судом к участию в деле для дачи заключения в порядке
ст. 47 ГПК РФ. В предыдущем судебном заседании представитель
Управления Министерства юстиции РФ по УР Ходырева Т.В. полагала,
что заявление Прокурора УР подлежит частичному удовлетворению,
представила суду письменное заключение. Полагает противоречащими
федеральному законодательству оспариваемые Прокурором УР пункты
1.6, 3.1.38, 3.1.39, 3.1.79 Положения, в которых закреплены
полномочия Минимущества УР по управлению объектами федеральной
собственности в УР. Ссылается на то, что в соответствии со
статьями 21, 26.1 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ
полномочия, осуществляемые органами государственной власти
субъектов РФ по предметам ведения Российской Федерации, не могут
определяться нормативными правовыми актами субъектов РФ. В
нарушение указанных норм федерального законодательства полномочия
Минимущества УР по управлению объектами федеральной собственности
на территории УР (согласно ст. 71 Конституции РФ относятся к
предмету ведения Российской Федерации) урегулированы нормативно-
правовым актом Удмуртской Республики, а именно постановлением
Правительства УР от 26.08.2002, которым утверждено Положение о
Минимуществе УР. Соглашение между Министерством государственного
имущества РФ и Правительством УР от 13 апреля 1999 г. о наделении
Госкомитета УР по собственности полномочиями территориального
органа Министерства государственного имущества РФ не определяет
полномочия Минимущества УР в данной сфере, а предусматривает, что
деятельность, права и обязанности Госкомитета УР по собственности
в части исполнения полномочий территориального органа
регламентируются специальным положением, утверждаемым
Правительством Российской Федерации. Данный акт Правительством РФ
не принят. Таким образом, федеральным законодателем не определены
полномочия, которые вправе осуществлять Минимущество УР как орган,
наделенный полномочиями территориального органа федерального
органа по управлению государственным имуществом, в том числе в
сфере управления федеральной собственностью. Поэтому оспариваемые
пункты 1.6, 3.1.38, 3.1.39, 3.1.79 Положения, касающиеся
управления объектами федеральной собственности, как принятые с
нарушением компетенции органов государственной власти Удмуртской
Республики подлежат исключению из Положения. Другие оспариваемые
Прокурором УР нормы Положения полагает не противоречащими
федеральному законодательству.
Определением от 11.08.03 к участию в деле привлечено
Минимущество РФ. В соответствии с п. 2 ст. 252 ГПК РФ заявление
рассмотрено в отсутствие представителя Минимущества РФ,
извещенного судом о времени и месте судебного заседания.
Письменный отзыв по существу заявления Прокурора УР Минимуществом
РФ суду не представлен.
Выслушав объяснения участвующих в деле лиц, исследовав
письменные доказательства, заключение Управления Министерства
юстиции РФ по УР, Верховный Суд УР приходит к следующим выводам.
Постановлением Правительства Удмуртской Республики от
26.08.2003 N 728 утверждено Положение о Министерстве имущественных
отношений УР. Данное Положение принято в соответствии со ст. 11
Закона Удмуртской Республики "О Правительстве УР", согласно
которой Правительство УР наделено правом утверждать положения о
министерствах, государственных комитетах и иных органах
исполнительной власти Удмуртской Республики. Согласно Указу
Президента Удмуртской Республики от 20.01.2001 N 10 "О структуре
органов исполнительной власти Удмуртской Республики" Минимущество
УР входит в систему органов исполнительной власти республики и
является правопреемником Государственного комитета УР по
собственности. Совокупность вышеизложенного свидетельствует о том,
что Минимущество УР формируется Правительством Удмуртской
Республики как орган исполнительной власти УР. То есть
Минимущество УР не является территориальным органом Минимущества
Российской Федерации.
В оспариваемых Прокурором УР пунктах 3.1.38, 3.1.39, 3.1.79,
3.1.32 Положения закреплены полномочия Минимущества УР по
осуществлению от имени Российской Федерации функций по управлению
государственной собственностью. Поскольку согласно ст. 214 ГК РФ
государственная собственность РФ включает в себя, в том числе, и
объекты федеральной собственности, вышеуказанными пунктами
Положения Правительство УР фактически закрепило полномочия
Минимущества УР по управлению федеральной собственностью. Данный
факт не оспаривается в судебном заседании представителями
Минимущества УР.
Согласно пункту "д" ст. 71 Конституции РФ вопросы управления
федеральной собственностью относятся к ведению Российской
Федерации. Согласно п. 1 ст. 78 Конституции РФ федеральные органы
исполнительной власти для осуществления своих полномочий вправе
создавать свои территориальные органы. Минимущество УР, будучи
органом исполнительной власти Удмуртской Республики, формируемым
Правительством УР, не является территориальным органом
Минимущества Российской Федерации. Вместе с тем, в п. 2 ст. 78
Конституции РФ предусмотрена возможность заключения соглашений по
передаче федеральными органами исполнительной власти осуществления
части своих полномочий органам исполнительной власти субъектов РФ
при условии, что данные соглашения не противоречат Конституции РФ
и федеральным законам. До 4 июля 2003 года действовал Федеральный
закон от 24.06.1999 N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения
предметов ведения и полномочий между органами государственной
власти Российской Федерации и органами государственной власти
субъектов Российской Федерации" (далее по тексту - Федеральный
закон от 24.06.1999 N 119-ФЗ). Данный Федеральный закон в ст. 18
предусматривал возможность заключения соглашений между
федеральными органами исполнительной власти и органами
исполнительной власти субъектов РФ по вопросам передачи
осуществления части полномочий. При этом согласно ст. 14 данного
Федерального закона N 119-ФЗ подобное соглашение могло быть
заключено только по предметам совместного ведения Российской
Федерации и субъектов РФ, заключение соглашений о передаче
полномочий по предмету ведения Российской Федерации этим
Федеральным законом не допускалось. Вступившим в законную силу
Федеральным законом от 04.07.2003 N 95-ФЗ были внесены изменения и
дополнения в Федеральный закон от 06.10.1997 N 184-ФЗ. Согласно п.
3 ст. 26.1 данного Федерального закона полномочия, осуществляемые
органами государственной власти субъекта РФ по предметам ведения
Российской Федерации, определяются федеральными законами,
издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами
Президента РФ и Правительства РФ, а также соглашениями. Таким
образом, данный Федеральный закон, в отличие от ранее
действовавшего Федерального закона от 24.06.1999 N 119-ФЗ,
допускает возможность осуществления на основании соглашений
органами государственной власти субъекта РФ полномочий,
относящихся к предмету ведения Российской Федерации. Согласно п. 4
ст. 26.1 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ подобные
соглашения, определяющие полномочия органов государственной власти
субъекта РФ, должны устанавливать права, обязанности и
ответственность органа государственной власти субъекта РФ, порядок
и источники финансирования осуществления соответствующих
полномочий, а также должны соответствовать другим требованиям
настоящего Федерального закона. Порядок и принципы заключения
подобных соглашений закреплены в ст. 26.8 данного Федерального
закона N 184-ФЗ.
Представители Правительства УР и Минимущества УР свое
несогласие с заявлением прокурора в части оспаривания пунктов
3.1.38, 3.1.39, 3.1.79, 3.1.32 Положения, закрепляющих полномочия
Минимущества УР по управлению федеральной собственностью,
обосновывают тем, что на основании Соглашения от 13.04.1999 между
Мингосимуществом РФ и Правительством УР и приказа Мингосимущества
РФ от 21.05.1999 N 94 Минимущество УР наделено полномочиями
территориального органа Минимущества РФ. Данное Соглашение не
противоречит Конституции РФ и действующему федеральному
законодательству. Поэтому полагают, что Минимущество УР вправе
осуществлять все полномочия территориального органа по управлению
федеральным имуществом. Правомочность осуществления Минимуществом
УР конкретных полномочий закрепляется отдельными распоряжениями и
приказами Минимущества РФ. Эти доводы представителей Правительства
и Минимущества УР суд находит несостоятельными по следующим
основаниям.
На момент принятия Соглашения от 13.04.1999 действовал
Федеральный закон от 21.07.1997 N 123-ФЗ "О приватизации
государственного имущества и об основах приватизации
муниципального имущества в РФ" (далее по тексту - Федеральный
закон от 21.07.1997 N 123-ФЗ). В ч. 3 п. 1 ст. 7 данного
Федерального закона предусматривалось, что федеральный орган по
управлению государственным имуществом создает в субъектах РФ свои
территориальные органы и устанавливает их полномочия. Одновременно
в ст. 8 данного Федерального закона была предусмотрена возможность
наделения органов по управлению государственным имуществом
субъектов РФ полномочиями территориального органа федерального
органа по управлению государственным имуществом. При этом в ч. 1
ст. 8 Федерального закона от 21.07.1997 N 123-ФЗ законодатель
четко определил, что в случае наделения органа по управлению
государственным имуществом субъекта РФ полномочиями
территориального органа федерального органа по управлению
государственным имуществом данный орган субъекта РФ осуществляет
свою деятельность по управлению и распоряжению федеральным
имуществом в соответствии с положением, в котором определяются
права и обязанности органа по управлению государственным
имуществом субъекта РФ, который наделен полномочиями
территориального органа федерального органа по управлению
государственным имуществом. Указанное положение утверждается
Правительством Российской Федерации.
Таким образом, законодатель в данном Федеральном законе
установил различный порядок наделения полномочиями территориальных
органов и органов по управлению государственным имуществом
субъектов РФ, наделенных полномочиями территориального органа. При
этом объем полномочий последних по управлению федеральным
имуществом должен был определяться специальным положением,
утверждаемым Правительством Российской Федерации. До настоящего
времени такое положение не утверждено.
В Соглашении от 13.04.1999, которым Госкомитет УР по
собственности наделялся полномочиями территориального органа
Министерства государственного имущества РФ, в пункте 2 в
соответствии с требованиями Федерального закона от 21.07.1997 N
123-ФЗ также было предусмотрено, что деятельность, права и
обязанности Госкомитета УР по собственности в части исполнения
указанных полномочий регламентируются Положением об органе по
управлению государственным имуществом субъекта РФ, наделенном
полномочиями территориального органа Министерства государственного
имущества РФ, которое утверждается Правительством Российской
Федерации. Такое Положение Правительством РФ не утверждено. Приказ
Министерства Госимущества РФ от 21.05.1999 N 94, на который
ссылаются представители Минимущества УР и который был издан в
соответствии с действовавшим на тот период п. 2 Положения о
Госкомитете РФ по управлению государственным имуществом (утв.
постановлением Правительства РФ от 04.12.1995 N 1190), также не
определяет объем прав и обязанностей Госкомитета УР по
собственности в сфере управления федеральной собственностью.
Таким образом, при принятии Соглашения от 13.04.1999
федеральный законодатель в вышеуказанном порядке не определил
объем полномочий, которые вправе осуществлять Минимущество УР по
управлению федеральной собственностью как орган, наделенный
полномочиями территориального органа федерального органа по
управлению государственным имуществом. В соответствии с условиями
Соглашения от 13.04.1999 и действовавшим Федеральным законом от
21.07.1997 N 123-ФЗ объем прав и обязанностей Минимущества УР как
органа субъекта РФ, наделенного полномочиями территориального
органа федерального органа по управлению государственным
имуществом, должен был определяться актом Правительства Российской
Федерации, что согласуется с нормой ст. 114 Конституции РФ,
согласно которой Правительство РФ осуществляет управление
федеральной собственностью. Поэтому ссылки представителей
Минимущества УР в судебном заседании на то, что содержащиеся в
оспариваемых пунктах 3.1.38, 3.1.39, 3.1.79, 3.1.32 Положения
полномочия в сфере управления федеральной собственностью переданы
им распоряжениями и приказами Минимущества РФ по конкретным
вопросам, несостоятельны, т.к. эти подзаконные акты не являются
актами Правительства РФ. Так, по вопросам государственной
регистрации прав на недвижимое имущество, находящееся в
федеральной собственности, принято постановление Правительства РФ
от 31.08.2000 N 648 (в ред. от 31.10.2002 N 786), в пункте 1
которого предусмотрено, что при регистрации права собственности
Российской Федерации на недвижимое имущество государственной
казаны РФ и сделок с ним, а также права собственности РФ на
земельные участки, которое признается (возникает) в соответствии
со ст. 17 Земельного кодекса РФ, от имени Российской Федерации
вправе выступать только Минимущество РФ либо по его поручению
соответствующий территориальный орган Министерства. Минимущество
УР территориальным органом Минимущества РФ не является. Поэтому п.
3.1.38 Положения, закрепляющий право Минимущества УР от имени
Российской Федерации участвовать при государственной регистрации
прав на государственное недвижимое имущество и сделок с ним,
находится также в противоречии с вышеуказанным постановлением
Правительства РФ.
Таким образом, в нарушение вышеизложенных норм федерального
законодательства, а также в нарушение требований ст. 21
Федерального закона РФ от 06.10.1999 N 184-ФЗ полномочия
Минимущества УР по управлению и распоряжению федеральной
собственностью определены не федеральным нормативным актом, а
нормативным актом субъекта РФ, а именно оспариваемыми Прокурором
УР пунктами 3.1.32, 3.1.38, 3.1.39, 3.1.79 Положения о
Минимуществе УР.
То есть при принятии вышеуказанных пунктов Положения
Правительство УР вышло за пределы своей компетенции, определив
полномочия Минимущества УР по предметам ведения Российской
Федерации (управление объектами федеральной собственности в УР) в
нормативном правовом акте субъекта РФ, чем нарушило принцип
верховенства федерального законодательства, принцип разграничения
предметов ведения и полномочий федеральных органов государственной
власти и органов государственной власти субъектов РФ, что является
бесспорным доказательством нарушения интересов Российской
Федерации. Поэтому доводы представителей Минимущества УР о том,
что прокурор в соответствии с требованиями ст. 45 ГПК РФ не
представил доказательств нарушения интересов Российской Федерации
в связи с принятием оспариваемых норм, не могут быть признаны
судом обоснованными.
Ссылки представителей Минимущества УР в ходе рассмотрения дела
на Типовое положение о комитете по управлению имуществом края,
области, автономной области, автономного округа, городов Москвы и
Санкт-Петербурга, обладающем правами и полномочиями
территориального агентства Государственного комитета РФ по
управлению государственным имуществом, утвержденное Указом
Президента РФ от 14 октября 1992 г. N 1231, как документ,
определяющий объем переданных им при заключении Соглашения от
13.04.1999 полномочий по управлению федеральной собственностью,
суд находит несостоятельными. Из текста данного Типового положения
следует, что оно определило основные функции, права и обязанности
комитетов по управлению имуществом краев, областей, автономных
областей, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга
как территориальных агентств Госкомимущества РФ, в числе
субъектов, на которые распространяется действие данного Типового
положения, республики (ранее - автономные республики) не указаны.
Кроме того, Указ Президента РФ от 14 октября 1992 г. N 1231 был
принят на основании и во исполнение Закона РФ от 3 июля 1991 г. N
1531-1 "О приватизации государственных и муниципальных предприятий
в РФ", который признан утратившим силу Федеральным законом РФ от
21.07.1997 N 123-ФЗ. При указанных обстоятельствах оснований для
применения вышеуказанного Типового положения после принятия
Федерального закона РФ от 21.07.1997 N 123-ФЗ нет.
После принятия Соглашения от 13.04.1999, на которое
представители Минимущества УР ссылаются как юридическое основание
передачи Минимуществу УР полномочий по управлению федеральной
собственностью, в августе 1999 г. вступил в силу Федеральный закон
от 24.06.1999 N 119-ФЗ, который предусматривал возможность
заключения соглашений о передаче осуществления части полномочий
федеральными органами государственной власти органам
государственной власти субъектов РФ только по предметам
совместного ведения, передача полномочий по вопросам ведения
Российской Федерации не допускалась. Данным Федеральным законом
предусматривалось обязательное одобрение проектов подобных
соглашений Правительством Российской Федерации (ст. 24) и их
официальное опубликование (ст. 28). При этом в п. 2 ст. 32 данного
Федерального закона РФ от 24.06.1999 N 119-ФЗ предусматривалось,
что соглашения, действующие на территории РФ до вступления в силу
данного Федерального закона, подлежали приведению в соответствие с
этим Федеральным законом в течение 3 лет со дня вступления его в
силу. Следовательно, Соглашение от 13.04.1999 подлежало приведению
в соответствие с Федеральным законом от 24.06.1999 N 119-ФЗ до
августа 2002 г., что не было сделано. Поэтому данное Соглашение от
13.04.1999 не могло быть положено в основу Положения о
Минимуществе УР в качестве законного юридического основания,
определяющего объем полномочий Минимущества УР в сфере управления
федеральной собственностью.
Федеральным законом РФ от 04.07.2003 N 95-ФЗ, внесшим
существенные изменения в Федеральный закон РФ от 06.10.1999 N 184-
ФЗ, в ст. 5 предусмотрено, что действующие на момент вступления в
силу данного Федерального закона N 95-ФЗ соглашения о передаче
осуществления части полномочий между федеральными органами
исполнительной власти и исполнительными органами государственной
власти субъектов РФ подлежат утверждению постановлениями
Правительства РФ в течение 2-х лет со дня вступления в силу
данного ФЗ. Соглашения, не утвержденные в установленный срок,
прекращают свое действие по истечении данного срока. На данную
норму ссылаются представители Минимущества УР в подтверждение
законности включения в Положение оспариваемых норм о полномочиях
Минимущества УР в сфере управления федеральной собственностью.
Вместе с тем, принятие данного Федерального закона от 04.07.2003 N
95-ФЗ не опровергает вышеизложенные выводы суда по вопросу
соответствия оспариваемого Положения федеральному
законодательству, а также не опровергает оценку судом Соглашения
от 13.04.1999 применительно к предмету заявленных прокурором
требований. Действие Соглашения в пределах установленного ст. 5
вышеуказанного ФЗ срока никем не оспаривается.
Совокупность вышеизложенного подтверждает обоснованность
заявления Прокурора УР в части признания противоречащими
федеральному законодательству норм, изложенных в пунктах 3.1.38,
3.1.39, 3.1.79 Положения и п. 3.1.32 Положения в части слов
"осуществляет обмен государственного имущества (в т.ч. паев,
акций) на иное имущество".
На момент рассмотрения заявления Прокурора УР действует ст.
26.1 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ, в соответствии с
которой допускается передача органам государственной власти
субъекта РФ полномочий по предметам ведения Российской Федерации
на основе соглашений, заключаемых ими с федеральными органами
исполнительной власти в порядке, установленном ст. 26.8 данного
Федерального закона. Таким образом, согласно действующему
законодательству Минимущество УР может быть наделено полномочиями
территориального органа федерального органа по управлению
государственным имуществом при условия соблюдения порядка передачи
этих полномочий, установленных ст. 26.8 Федерального закона от
06.10.1999 N 184-ФЗ. Поскольку в оспариваемом Прокурором УР пункте
1.5 Положения речь идет лишь о возможности (а не о фактическом
наделении) в установленном порядке наделения Минимущества УР
полномочиями территориального органа федерального органа по
управлению государственным имуществом, данный пункт с учетом
вышеизложенного не может быть признан противоречащим федеральному
законодательству.
Прокурором УР оспаривается п. 1.8 Положения, устанавливающий
подотчетность Минимущества УР федеральному органу по управлению
государственным имуществом в пределах установленных и переданных
последним полномочий по управлению федеральной собственностью.
Выше судом дан анализ норм Федерального закона от 06.10.1999 N 184-
ФЗ о возможности передачи посредством заключения соглашений
соответствующих полномочий, в том числе по предметам ведения РФ.
При этом в пункте 1, абзаце 3 статьи 26.8 данного Федерального
закона, определяющей принципы и порядок заключения подобных
соглашений, предусмотрено, что федеральные органы исполнительной
власти, передавшие путем заключения соглашений осуществление части
своих полномочий соответствующим исполнительным органам
государственной власти субъекта РФ, наделены правом контролировать
соблюдение условий этих соглашений в части переданных полномочий и
несут ответственность за их ненадлежащее осуществление. Таким
образом, вышеуказанной нормой Федерального закона N 184-ФЗ
фактически вводится подконтрольность и подотчетность субъекта РФ в
пределах переданных ему в установленном порядке соглашением
полномочий по предметам ведения РФ. По смыслу п. 1.8 Положения
подотчетность Минимущества УР федеральному органу по управлению
государственным имуществом устанавливается лишь в пределах
надлежаще переданных полномочий. В таком контексте п. 1.8
Положения не противоречит федеральному законодательству. Оснований
для удовлетворения заявления Прокурора УР в этой части нет.
Прокурором оспаривается п. 3.1.1 Положения в части,
предусматривающей право Минимущества УР разрабатывать и вносить на
рассмотрение компетентных органов проекты законов и иных
нормативных правовых актов Удмуртской Республики по вопросам
финансового оздоровления и банкротства. Ссылается на противоречие
данного пункта статье 65 ГК РФ, статье 1 ФЗ "О несостоятельности
(банкротстве)" и статье 1 ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)
кредитных организаций".
Согласно п. 3 ст. 65 ГК РФ основания признания судом
юридического лица банкротом либо объявления им о своем
банкротстве, а также порядок ликвидации такого юридического лица
устанавливаются законом о несостоятельности (банкротстве). В ст. 1
ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" определен круг
правоотношений, на которые распространяется действие настоящего
Федерального закона. При этом в ст. 29 данного Федерального закона
определена компетенция федеральных органов исполнительной власти и
органов государственной власти субъектов РФ в сфере финансового
оздоровления и банкротства. В п. 6 ст. 29 данного Федерального
закона закреплено положение о том, что компетенция органов
государственной власти субъекта РФ в сфере финансового
оздоровления и банкротства определяется законами и иными
нормативными правовыми актами субъекта РФ, принятыми в пределах их
компетенции. Таким образом, законодатель в ст. 29 ФЗ "О
несостоятельности (банкротстве)" прямо предусмотрел право
субъектов РФ на принятие нормативных актов в сфере финансового
оздоровления и банкротства в пределах их компетенции. При
указанных обстоятельствах п. 3.1.1 Положения как касающийся
разработки нормативных правовых актов республиканского значения по
вопросам финансового оздоровления и банкротства находится в полном
соответствии с федеральным законодательством. Аналогичная позиция
изложена в заключении представителя Управления Министерства
юстиции РФ по УР Ходыревой Т.В.
В судебном заседании прокурор отказался от оспаривания п. 1.6
Положения, придя к выводу, что данный пункт не противоречит
федеральному законодательству. Вместе с тем, по смыслу п. 3 ст.
252 ГПК РФ такой отказ не освобождает суд от обязанности проверить
соответствие данной нормы закону.
Пункт 1.6 Положения касается осуществления Минимуществом УР
полномочий представителя специализированного государственного
учреждения по продаже федерального имущества на основании
заключаемого сторонами договора поручения. Т.е. п. 1.6 Положения
не имеет отношения к п. 3 Положения о Минимуществе РФ, на что
обоснованно ссылаются в судебном заседании представители
Минимущества УР.
Постановлением Правительства РФ от 25.12.2002 N 925 "О
Российском фонде федерального имущества" утвержден Устав
специализированного государственного учреждения при Правительстве
РФ "Российский фонд федерального имущества" (далее по тексту -
РФФИ). Согласно п. 1 данного Устава определены полномочия РФФИ как
федерального государственного учреждения, осуществляющего продажу
приватизируемого федерального имущества, реализацию имущества,
арестованного во исполнение судебных решений или актов органов,
которым предоставлено право принимать решения об обращении
взыскания на имущество, а также распоряжение и реализацию
конфискованного, движимого бесхозяйного имущества, изъятого и
иного имущества, обращенного в собственность государства по
основаниям, предусмотренным законодательными и иными нормативными
правовыми актами РФ. При этом согласно подпункту 17 пункта 11
данного Устава РФФИ вправе привлекать на конкурсной основе
физических и юридических лиц для оценки и реализации
вышеуказанного имущества, конкретный круг данных физических и
юридических лиц не определен. Следовательно, исполнительные органы
субъекта РФ также могут привлекаться на конкурсной основе для
реализации федерального имущества. Из содержания п. 1.6 Положения
следует, что Минимущество УР при осуществлении указанных в нем
полномочий не приобретает статус филиала или представительства
РФФИ, данные полномочия осуществляются на основании гражданско-
правовой сделки - договора поручительства, что не противоречит
нормам главы 49 ГК РФ. Совокупность вышеизложенного
свидетельствует о соответствии п. 1.6 Положения федеральному
законодательству.
Оспариваемый прокурором п. 4.2 Положения предусматривает
обязательное согласование назначения на должность министра
имущественных отношений УР с федеральным органом по управлению
государственным имуществом.
В соответствии с Указом Президента Удмуртской Республики от
20.01.2001 "О структуре органов исполнительной власти УР", пунктом
1.1 Положения Минимущество УР является органом исполнительной
власти Удмуртской Республики.
Согласно ч. 2 ст. 11 Конституции Российской Федерации
государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими
органы государственной власти. Согласно ч. 1 ст. 77 Конституции
Российской Федерации система органов государственной власти
устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с
основами конституционного строя РФ и общими принципами организации
представительных и исполнительных органов государственной власти,
установленными федеральными законами. В подпункте "ж" пункта 1
Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ закреплен принцип
самостоятельного осуществления органами государственной власти
субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий.
Согласно подп. "г" п. 2 ст. 21 вышеуказанного Федерального закона
высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ
формирует иные органы исполнительной власти субъекта РФ. Согласно
ст. 8 Закона УР "О Правительстве Удмуртской Республики" назначение
заместителей Председателя Правительства УР (в т.ч. министра
имущественных отношений УР) производится по представлению
Председателя Правительства УР Президентом Удмуртской Республики по
согласованию с Государственным Советом УР.
Таким образом, установление процедуры согласования с
Минимуществом РФ назначения руководителя Минимущества УР
противоречит вышеуказанным конституционным нормам, Федеральному
закону от 06.10.1999 N 184-ФЗ и создает препятствия для
формирования органов исполнительной власти субъекта РФ.
В п. 4.6 Положения предусмотрена персональная уголовная
ответственность руководителя Минимущества УР за неисполнение и
нарушение бюджетного законодательства.
Согласно ст. 71 Конституции РФ уголовное законодательство
находится в ведении Российской Федерации. Согласно п. 1 ст. 1 УК
РФ уголовное законодательство РФ состоит из настоящего Кодекса.
Таким образом, основания уголовной ответственности могут
устанавливаться только в УК РФ. Из содержания оспариваемого п. 4.6
Положения следует, что данной нормой фактически устанавливается
самостоятельный субъект уголовной ответственности (министр
имущественных отношений УР), а также вводится самостоятельное
основание уголовной ответственности - неисполнение и нарушение
бюджетного законодательства. Таким образом, оспариваемая норма
принята Правительством УР с нарушением его компетенции. С учетом
вышеизложенного доводы представителей Минимущества УР о том, что
норма п. 4.6 Положения лишь декларирует нормы права, закрепленные
в иных законодательных актах, являются несостоятельными. Более
того, в постановлении Конституционного Суда РФ от 30.09.93 N 18-П
"По делу о проверке конституционности Закона Кабардино-Балкарской
Республики от 18.05.93 "О статусе судей в Кабардино-Балкарской
Республике" и постановления Верховного Совета Кабардино-Балкарской
Республики от 22.07.93 "О порядке и сроках проведения выборов
судей Кабардино-Балкарской Республики" дано конституционно-
правовое толкование, согласно которому воспроизведение норм
федерального законодательства, принятых в сфере ведения Российской
Федерации, в республиканских нормативных актах противоречит
понятию исключительного федерального ведения и является излишним с
точки зрения экономии законодательных усилий и законодательной
техники.
Представители Минимущества УР ссылаются на отсутствие у
Прокурора УР полномочий оспаривать отдельные нормы Положения по
мотиву их противоречия Положению о Минимуществе РФ, являющемуся
подзаконным актом. Полагают, что согласно Федеральному закону "О
прокуратуре РФ" прокурор вправе оспаривать правовые акты лишь по
мотиву их противоречия закону.
Эти доводы представителей Минимущества УР суд находит
необоснованными по следующим причинам. В ст. 251 ГПК РФ закреплено
право прокурора в пределах своей компетенции обратиться в суд с
заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим
закону полностью или в части. Из содержания пунктов 1, 2 ст. 253
ГПК РФ однозначно следует, что суд проверяет оспариваемый
нормативный правовой акт на предмет его противоречия не только
федеральным законам, но и другим нормативным правовым актам,
имеющим большую юридическую силу. Следовательно, под употребленным
в п. 1 ст. 251 ГПК РФ термином "закон" следует понимать любой
нормативный акт, обладающий большей юридической силой по отношению
к оспариваемому нормативному акту. Т.е. законодатель допускает
возможность оспаривания нормативных актов по мотиву их
противоречия указам Президента РФ, постановлениям Правительства и
иным подзаконным актам. Кроме того, согласно ст. 245 ГПК РФ дела
об оспаривании нормативных правовых актов относятся к делам,
возникающим из публичных правоотношений. Согласно п. 3 ст. 246 ГПК
РФ при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных
правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных
требований. Следовательно, при оспаривании отдельных норм
Положения о Минимуществе УР суд не связан с доводами прокурора и
обязан проверить оспариваемые нормы на предмет их соответствия
федеральному законодательству в целом, а не только в части
противоречия тем актам, на которые ссылается прокурор.
Оценив вышеизложенное в совокупности, суд находит заявление
Прокурора УР подлежащим частичному удовлетворению.
Руководствуясь ст.ст. 194 - 198, 253 ГПК РФ, Верховный Суд
Удмуртской Республики
решил:
Заявление Прокурора Удмуртской Республики удовлетворить
частично: признать противоречащими федеральному законодательству,
недействующими и не подлежащими применению со дня принятия п.п.
3.1.38, 3.1.39, 3.1.79, а также п. 3.1.32 в части слов
"осуществляет обмен государственного имущества (в том числе паев,
акций) на иное имущество", п. 4.2 в части слов "и по согласованию
в установленном порядке с федеральным органом по управлению
государственным имуществом", п. 4.6 в части слов "уголовную"
Положения о Министерстве имущественных отношений Удмуртской
Республики, утвержденного постановлением Правительства Удмуртской
Республики от 26.08.2002 N 728.
В удовлетворении заявления Прокурора Удмуртской Республики в
части признания противоречащими федеральному законодательству п.п.
1.5, 1.6, 1.8 и п. 3.1.1 в части слов "финансового оздоровления и
банкротства организаций" Положения о Министерстве имущественных
отношений Удмуртской Республики отказать.
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской
Федерации в течение 10 дней с момента его вынесения в
окончательной форме.
Председательствующий:
Судья Верховного Суда
Удмуртской Республики
И.Л.ГЛУХОВА
|
