АРБИТРАЖНЫЙ СУД УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКИ
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
РЕШЕНИЕ
г. Ижевск
2 мая 2006 г. Дело N А71-1394/2006-А19
Резолютивная часть решения объявлена 24 апреля 2006 г.
Решение в полном объеме изготовлено 2 мая 2006 г.
Арбитражный суд УР в составе председательствующего судьи Н.Г.
Зориной, судей Д.Е. Лепихина, Е.А. Бушуевой
при ведении протокола судебного заседания судьей Н.Г. Зориной
рассмотрел в открытом судебном заседании заявление
Управления Федеральной антимонопольной службы РФ по УР, г.
Ижевск,
к Городской думе города Ижевска
с участием в качестве третьих лиц, не заявляющих
самостоятельных требований относительно предмета спора:
1. ООО "Талер", пос. Первомайский,
2. ООО "Нео сити", г. Ижевск,
3. ООО "СДМ", г. Ижевск,
4. Предпринимателя Лыскова С.В., г. Ижевск,
5. Администрации г. Ижевска,
6. МУП г. Ижевска "Городская реклама и информация", г. Ижевск,
с участием Прокурора УР.
В судебном заседании присутствовали представители:
от Управления Федеральной антимонопольной службы по УР - Иутина
Е.В., гл. спец., по дов. от 16.01.2006 N 01-12/52,
от Городской думы города Ижевска - Кузин О.В., зам. нач.
Управления имущественных отношений, дов. от 17.03.2006 N 01-15/Д-
151,
от ООО "Талер" - Державина Н.И., адвокат, дов. от 02.03.2006,
от ООО "Нео сити" - Ситников А.А., директор (паспорт 9402
604933), Державина Н.И., адвокат, дов. от 02.03.2006,
от ООО "СДМ" - Крылов О.А., директор, паспорт 9403 289083,
Державина Н.И., адвокат, дов. от 02.03.2006,
от предпринимателя Лыскова С.В. - Лысков С.В., паспорт 9402
780199, Державина Н.И., адвокат, дов. от 02.03.2006,
от Администрации города Ижевска - Чулкин Д.А., зам. нач.
Правового управления, дов. от 23.11.2005 N 01-23-2338,
от МУП г. Ижевска "Городская реклама и информация" - Тимофеев
А.Л., директор, удост. N 50-84 от 30.08.2005, Кузнецов А.М., дов.
от 10.01.2006,
от Прокурора УР - Ложкин С.Б., зам. прокурора Октябрьского
района г. Ижевска, дов. от 30.08.2005 N 38-08/35-2005, удост. N
123203.
Управление Федеральной антимонопольной службы РФ по УР, г.
Ижевск, обратилось в Арбитражный суд УР с заявлением о признании
недействующими пункта 3 решения Городской думы города Ижевска от
24.03.2005 N 300 и пунктов 1.6, 5.1.1.6, 5.1.2.1, 5.1.2.3,
5.1.2.5, 5.1.2.7, 5.1.3.4, 5.5, 6.3, 6.4 Правил размещения и
эксплуатации средств наружной рекламы и информации в городе
Ижевске, утвержденных решением Городской думы города Ижевска от
24.03.2005 N 300 (далее - Правила).
В судебном заседании 18 апреля 2006 г. судом на основании ст.
49 АПК РФ принято заявление Управления Федеральной антимонопольной
службы РФ по УР, г. Ижевск, об уточнении заявленных требований,
согласно которому заявитель просит признать недействующими пункт 3
решения Городской думы города Ижевска от 24.03.2005 N 300 и пункты
1.6, последний абзац, 5.1.1.6, 5.1.2.1, 5.1.2.3, 5.1.2.5, 5.5,
6.3, 6.4 Правил размещения и эксплуатации средств наружной рекламы
и информации в городе Ижевске, утвержденных решением Городской
думы города Ижевска от 24.03.2005 N 300.
Городская дума города Ижевска требования заявителя не признала
по основаниям, изложенным в отзыве на заявление.
В судебном заседании 15 марта 2006 г. судом на основании ст. 51
АПК РФ удовлетворено ходатайство Управления Федеральной
антимонопольной службы по УР о привлечении к участию в деле
третьих лиц: общества с ограниченной ответственностью "Торгово-
промышленная компания "Талер", Завьяловский район, п.
Первомайский, общества с ограниченной ответственностью "Нео сити",
г. Ижевск, общества с ограниченной ответственностью "СДМ", г.
Ижевск, предпринимателя Лыскова С.В., г. Ижевск, Администрации
города Ижевска, муниципального унитарного предприятия города
Ижевска "Городская реклама и информация", г. Ижевск.
В связи со сменой наименования надлежащим лицом, участвующим в
деле, признается общество с ограниченной ответственностью "Талер",
Завьяловский район, п. Первомайский.
ООО "Талер", ООО "Нео сити", ООО "СДМ" и индивидуальный
предприниматель Лысков С.В. поддержали требования заявителя.
Письменные пояснения представителя третьих лиц приобщены к
материалам дела.
Администрация города Ижевска и МУП г. Ижевска "Городская
реклама и информация", г. Ижевск, поддержали возражения ответчика.
Согласно заключению прокурора оспариваемые пункты Правил
противоречат Закону РСФСР "О конкуренции и ограничении
монополистической деятельности на товарных рынках". Пункт 3
решения Городской думы города Ижевска от 24.03.2005 N 300 и пункты
1.6, последний абзац, 5.5 Правил размещения и эксплуатации средств
наружной рекламы и информации в городе Ижевске по заключению
прокурора противоречат также Бюджетному кодексу РФ, ГК РФ,
Федеральному закону "О рекламе".
Изучив материалы дела, выслушав объяснения лиц, участвующих в
деле, заключение прокурора, Арбитражный суд установил.
Решением Городской думы города Ижевска от 24.03.2005 N 300
утверждены Правила размещения и эксплуатации средств наружной
рекламы и информации в городе Ижевске.
Решение и Правила были опубликованы 25.04.2005 в "Ижевском
вестнике" N 1, определенном в силу решения Городской думы города
Ижевска от 09.06.1999 N 115 "Об официальном опубликовании
нормативных правовых актов Городской думы города Ижевска"
официальным изданием для опубликования нормативных правовых актов.
Решением Городской думы города Ижевска от 16 июня 2005 г. N 336
в Правила внесены изменения. Данное решение было опубликовано в
"Ижевском вестнике" N 4.
Решением Городской думы города Ижевска от 14 февраля 2006 г. N
48 в Правила внесены изменения и дополнения, в том числе в
оспариваемые пункты. Данное решение было опубликовано в "Ижевском
вестнике" N 2.
В соответствии с пунктом 3 решения Городской думы города
Ижевска от 24.03.2005 N 300 "Об утверждении Правил размещения и
эксплуатации средств наружной рекламы и информации в городе
Ижевске" Городская дума города Ижевска решила "Администрации
города Ижевска при формировании проекта бюджета города Ижевска
предусматривать начиная с 2006 года поступление средств,
отчисляемых уполномоченным муниципальным унитарным предприятием в
бюджет города Ижевска, учитывая данные средства в доходной части
бюджета".
В соответствии с последним абзацем пункта 1.6 Правил
"Размещение средств наружной рекламы и информации на землях общего
пользования, а также находящихся в ведении муниципального
образования "Город Ижевск" объектах благоустройства и транспорта,
зданиях, сооружениях и иных объектах производится в соответствии с
договорами, заключаемыми лицами, владеющими средствами наружной
рекламы или размещающими их, с уполномоченным муниципальным
унитарным предприятием (далее - МУП), выступающим от имени
Администрации города Ижевска и действующим на основании договора
поручения и доверенности".
В соответствии с п. 5.1.1.6 Правил "Работы по оформлению и
согласованию паспортов рекламных мест на землях общего
пользования, а также находящихся в ведении муниципального
образования "Город Ижевск" объектах благоустройства и транспорта,
зданиях, сооружениях и иных объектах выполняются МУП. Работы по
оформлению и согласованию паспортов рекламных мест на объектах
иных форм собственности собственник вправе оформлять
самостоятельно. Форма паспорта рекламного места утверждается
Администрацией города Ижевска".
Пунктом 5.1.2 Правил установлен порядок согласования рекламных
мест.
В соответствии с п. 5.1.2.1 Правил "При оформлении паспортов
рекламных мест МУП выполняет работы по согласованию расположения
рекламного места и возможности размещения на нем средства наружной
рекламы и информации с указанными в пп. 2.2 - 2.5 организациями и
предприятиями (далее - согласующие организации). Согласование с
Управлением Государственной инспекции безопасности дорожного
движения Министерства внутренних дел Удмуртской Республики и
Ижевским отделением Горьковской железной дороги - филиалом ОАО
"Российские железные дороги" выполняется в порядке, установленном
этими организациями. Городские организации и предприятия выполняют
работы по согласованию в порядке, установленном настоящими
Правилами".
В соответствии с п. 5.1.2.3 Правил "Для согласования МУП
направляет в каждую согласующую организацию копию паспорта
рекламного места, содержащего:
а) ситуационный план и план благоустройства территории;
б) фотографии рекламного места после размещения нового средства
наружной рекламы и информации (для вновь устанавливаемых
конструкций - фотомонтаж). В случае согласования рекламного места
в Управлении Государственной инспекции безопасности дорожного
движения Министерства внутренних дел Удмуртской Республики
фотография (фотомонтаж) должна быть выполнена по ходу движения
транспорта с обзором территории и возможностью оценки дорожной
обстановки до и после места размещения;
в) сведения о типе и основных характеристиках рекламной
конструкции - размерах рекламного поля, высоте опоры, расстоянии
от центра опоры до проезжей части, вылете рекламной поверхности
относительно тротуара, габаритных размерах основания, массе
основания, массе конструкции с приложением чертежа или эскиза
конструкции;
г) сведения о собственнике (балансодержателе) здания,
сооружения, ограждения, земельного участка и его согласии на
использование рекламного места для размещения средства наружной
рекламы и информации;
д) сведения о владельце средства наружной рекламы и информации
(в случаях пролонгации паспорта или размещения информации
предприятий, организаций и предпринимателей без образования
юридического лица)".
В соответствии с п. 5.1.2.5 Правил "Согласующие организации
выполняют работы по определению возможности размещения средства
наружной рекламы и информации на рекламном месте в соответствии с
требованиями, относящимися к компетенции этих организаций, и
выдают письменные заключения, на основании которых МУП вносит
записи о согласовании в паспорта рекламных мест. В случае
невозможности такого размещения в заключении должны быть указаны
причины с указанием нормативных правовых актов или технических
норм, действующих в сфере компетенции согласующей организации".
В соответствии с п. 5.5 Правил "Незаконно установленные
средства наружной рекламы и информации подлежат демонтажу силами
владельца или силами МУП с последующим возмещением владельцем
затрат, понесенных МУП. Порядок демонтажа утверждается
Администрацией города Ижевска".
В соответствии с п. 6.3 Правил "Плата, указанная в пункте 6.2
настоящих Правил, производится на основании заключенного с МУП
договора на размещение средств наружной рекламы и информации".
В соответствии с п. 6.4 Правил "При изменении размеров платы по
действующим договорам размещения средств наружной рекламы и
информации в связи с изменением базовой ставки МУП обязано
уведомить об этом стороны по договору не менее чем за один месяц
до введения указанных изменений в действие".
Постановлением Главы Администрации - мэра города Ижевска от 22
апреля 2005 г. N 181 "Об определении уполномоченного унитарного
предприятия по заключению договоров на размещение средств наружной
рекламы и информации" уполномоченным предприятием определено МУП
г. Ижевска "Городская реклама и информация".
4 мая 2005 г. между Администрацией города Ижевска и МУП г.
Ижевска "Городская реклама и информация" заключен договор
поручения N 64, в соответствии с которым МУП г. Ижевска "Городская
реклама и информация" приняло на себя обязанность заключения с
любыми третьими лицами от имени Администрации города Ижевска
договоров на размещение средств наружной рекламы и информации в г.
Ижевске на землях общего пользования, а также находящихся в
ведении муниципального образования "Город Ижевск" объектах
благоустройства и транспорта, зданиях, сооружениях и иных
объектах.
5 мая 2005 г. постановлением Администрации города Ижевска N 208
утверждена Методика расчета платы по договору на размещение
средств наружной рекламы и информации в г. Ижевске на землях
общего пользования, а также находящихся в ведении муниципального
образования "Город Ижевск" объектах благоустройства и транспорта,
зданиях, сооружениях и иных объектах.
6 июля 2005 г. распоряжением Администрации города Ижевска N 101
утвержден Порядок перечисления в бюджет города Ижевска средств от
размещения средств наружной рекламы и информации, получаемых
муниципальным унитарным предприятием города Ижевска "Городская
реклама и информация". Пунктом 1 Порядка перечисления средств от
размещения средств наружной рекламы и информации предусмотрено,
что указанная плата поступает на счета МУП г. Ижевска "Городская
реклама и информация", которое в дальнейшем перечисляет часть
платы в качестве вознаграждения за исполнение обязательств по
договору поручения на свой отдельный расчетный счет, а оставшуюся
часть непосредственно на счет УФК Минфина РФ по УР.
Считая, что оспариваемые нормы актов органа местного
самоуправления не соответствуют пункту 1 статьи 7 и абзацу 2
пункта 3 статьи 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении
монополистической деятельности на товарных рынках", заявитель
обратился в Арбитражный суд.
Право заявителя на обращение в Арбитражный суд предусмотрено
статьей 12 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении
монополистической деятельности на товарных рынках".
В обоснование заявления Управление Федеральной антимонопольной
службы РФ по УР указало, что абзац пункта 1.6 Правил противоречит
абзацу 2 пункта 3 статьи 7 Закона РСФСР "О конкуренции и
ограничении монополистической деятельности на товарных рынках",
так как наделяет муниципальное унитарное предприятие правом
Администрации города Ижевска распоряжаться муниципальным
имуществом и землями общего пользования и заключать договоры
размещения средств наружной рекламы на муниципальном имуществе и
землях общего пользования от своего имени. Права органов местного
самоуправления в части владения, пользования и распоряжения
муниципальным имуществом определены Федеральным законом от
06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в
Российской Федерации" (ч. 1 ст. 51), Положением о порядке
управления муниципальным имуществом города Ижевска (утв. решением
Гордумы города Ижевска от 28.01.2004 N 180) (пункт 1.3).
Подтверждением наделения правами Администрации города Ижевска
является заключенный с МУП "Городская реклама и информация"
договор поручения.
Плата по договору с МУП является доходом бюджета города
Ижевска, так как поступает от использования объектов муниципальной
собственности при размещении на них средств наружной рекламы, и
должна перечисляться непосредственно в бюджет города. Сбор доходов
бюджета города Ижевска является правом Администрации города
Ижевска, что закреплено в статье 44 Устава города Ижевска. Пункт 3
решения, пункты 6.3, 6.4 Правил противоречат абзацу 2 пункта 3
статьи 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении
монополистической деятельности на товарных рынках", так как
предусматривают поступление в бюджет средств путем отчисления их
уполномоченным муниципальным унитарным предприятием, в то время
как такие средства (плата по договору с МУП на размещение средства
наружной рекламы) должны поступать напрямую в бюджет города.
Данные пункты фактически наделяют МУП правом Администрации города
Ижевска собирать доходы в бюджет города.
Пунктом 6.4 Правил установлена обязанность МУП уведомлять об
изменении базовой ставки платы по договору. Вместе с тем, базовая
ставка платы по договору на размещение средств наружной рекламы
устанавливается постановлением Администрации города Ижевска,
являющимся нормативным актом. Соответственно, изменение базовой
ставки может быть произведено на основании соответствующего
постановления Администрации города, о чем последнее должно
уведомлять неопределенно большой круг лиц в соответствии с
порядком, предусмотренным для опубликования нормативных актов.
Пункты 5.1.1.6, 5.1.2.1, 5.1.2.5, 5.5 Правил противоречат п. 1
ст. 7 Закона "О конкуренции", так как определяют МУП в качестве
исполнителя работ по оформлению и согласованию паспортов рекламных
мест, работ по демонтажу незаконно установленных рекламных
конструкций, предоставляя ему необоснованные преимущества как
хозяйствующему субъекту, полностью устраняя при этом принципы
конкуренции и равный доступ иных организаций к выполнению таких
работ.
Учитывая, что договор поручения, на основании которого
действует МУП, возмездный, все работы и услуги, выполнение которых
согласно Правилам возложено на МУП, оплачиваются. Оформление и
согласование паспорта влечет расходы на бумагу, используемую при
оформлении паспорта, расходы, связанные с использованием офисной и
иной техники, трудозатраты непосредственно работников МУП,
занимающихся данной деятельностью (заработная плата), в том числе
и связанные с согласованием с десятью возможными организациями.
Таким образом, на коммерческую организацию, основной целью которой
является извлечение прибыли, возложили обязанности выполнения
работ по оформлению и согласованию паспортов рекламных мест. В том
случае, если бы деятельность предприятия, связанная с несением
определенных затрат, не оплачивалась и не компенсировалась, то это
неизменно привело бы к убыточности его деятельности.
Подтверждением того, что работы по оформлению и согласованию
паспортов выполняются на возмездной основе, могут являться
документы, подтверждающие получение МУП вознаграждения от
Администрации города Ижевска, которые представитель МУП "Городская
реклама и информация" отказался представить.
В соответствии с пунктом 5.5 незаконно установленные средства
наружной рекламы и информации подлежат демонтажу силами владельца
или силами МУП, то есть уполномоченным муниципальным унитарным
предприятием, с которым заключен договор поручения и выдана
доверенность. Демонтаж незаконно установленных рекламных
конструкций влечет за собой: трудозатраты работников,
непосредственно занятых демонтажом рекламной конструкции
(заработная плата), эксплуатацию необходимой техники, оборудования
и снаряжения (машины, краны, и др.). Подтверждением того, что
работы по демонтажу являются возмездными, является само положение
пункта 5.5 Правил, в котором указывается, что такие работы
оплачиваются владельцем рекламной конструкции.
Заключение договоров на размещение средств наружной рекламы на
землях общего пользования зависит от волеизъявления МУП.
Возражая против заявленных требований, ответчик указал, что
Правила соответствуют закону, в том числе и Закону РСФСР "О
конкуренции и ограничении монополистической деятельности".
Оспариваемый акт определяет размещение и эксплуатацию средств
наружной рекламы и информации, порядок и требования к
проектированию средств наружной рекламы и информации, размещение
(установку, монтаж, нанесение), эксплуатацию и демонтаж средств
наружной рекламы и информации, порядок контроля за соблюдением
этих требований на территории города Ижевска.
Правила не ограничивают конкуренцию на рынке рекламы, не ставят
МУП в преимущественное положение по сравнению с другими
участниками рынка. Более того, МУП вообще не является участником
рынка рекламы и не может считаться конкурентом рекламных
организаций города Ижевска.
Действия ответчика соответствуют ст. 132 Конституции РФ, ст. 6
ФЗ N 154-ФЗ от 28.08.1995 "Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ", ст. 33 Устава города Ижевска, ст.ст. 124,
125, 971, 972 ГК РФ.
Заключение договора поручения между Администрацией города
Ижевска и МУП не противоречит действующему законодательству.
Договор поручения не является муниципальным контрактом и поэтому
не может быть предусмотрен в расходах соответствующего бюджета.
Статья 69 Бюджетного кодекса РФ устанавливает формы предоставления
бюджетных средств. Ни одна из этих форм не предусматривает
возможность предоставления бюджетных средств на оплату договоров
поручения. Перечень форм, установленных ст. 69 Бюджетного кодекса
РФ, закрытый, следовательно, в бюджете города Ижевска оплата
договора поручения с МУП заложена быть не может.
Администрация города Ижевска обладает полномочиями по созданию
муниципальных предприятий (ст. 53 Устава города Ижевска, ст. 30 ФЗ
N 154-ФЗ от 28.08.1995 "Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ", ст. 113 ГК РФ). Муниципальное унитарное
предприятие города Ижевска "Городская реклама и информация"
является уполномоченным юридическим лицом, действует на основании
договора поручения и доверенности от имени Администрации города
Ижевска при совершении гражданско-правовых сделок. Действия МУП г.
Ижевска "Городская реклама и информация" создают права и
обязанности для Администрации города Ижевска, при этом
исполнительно-распорядительные полномочия Администрации города
Ижевска предприятию не передаются. МУП как хозяйствующий субъект
не наделен административными функциями и правами Администрации
города Ижевска. МУП не совмещает функции органа местного
самоуправления и функции хозяйствующего субъекта. МУП, выступающее
от имени Администрации города Ижевска, не является ни
рекламопроизводителем, ни рекламораспространителем. МУП не
заключает договоры на распространение рекламной информации и не
является участником рынка наружной рекламы.
Конкуренция на рынке наружной рекламы не зависит от того, кто
заключает договор на размещение средств наружной рекламы на
объектах, находящихся в ведении муниципального образования "Город
Ижевск", - Администрация города Ижевска или МУП на основании
договора поручения (от имени и в интересах Администрации города
Ижевска). Договоры на рекламные места не зависят от волеизъявления
МУП, а заключаются МУП по результатам проведенного конкурса.
Вывод заявителя об устранении конкуренции на рынке оказания
услуг и работ, связанных с демонтажом, оформлением и согласованием
паспортов рекламных мест, необоснован. Услуга по оформлению и
согласованию паспортов не влияет на конкуренцию на рынке наружной
рекламы. Рынок наружной рекламы города Ижевска - это сфера
обращения товара (наружной рекламы) в городе Ижевске. Все
хозяйствующие субъекты имеют равный доступ к данному рынку.
Работы по проведению демонтажа незаконно установленных средств
наружной рекламы не осуществляются за счет бюджета города Ижевска,
а следовательно, не подпадают под требования муниципального заказа
и не нуждаются в проведении конкурса.
ООО "Талер", пос. Первомайский, ООО "Нео сити", г. Ижевск, ООО
"СДМ", г. Ижевск, предприниматель Лысков С.В., г. Ижевск, в
письменных пояснениях поддержали заявление Управления Федеральной
антимонопольной службы РФ по УР, указав, что требование
административного органа подлежит удовлетворению в полном объеме,
оспариваемые пункты решения и Правил подлежат признанию
недействующими с момента вступления их в действие.
Пункт 3 решения и п.п. 1.6 (последний абзац), 6.3, 6.4 Правил
нарушают положения абз. 2 п. 3 ст. 7 Закона РСФСР "О конкуренции и
ограничении монополистической деятельности на товарных рынках",
поскольку МУП г. Ижевска "Городская реклама и информация"
наделяется правами органа местного самоуправления в сфере
рекламной деятельности. Указанное обстоятельство подтверждается
содержанием договора поручения N 64 от 04.05.2005, заключенного
Администрацией города Ижевска с МУП г. Ижевска "Городская реклама
и информация", и типового договора на размещение и эксплуатацию
средств наружной рекламы и информации в г. Ижевске, предлагаемого
МУП рекламораспространителям. Фактически взимаемая по договору на
размещение и эксплуатацию средств наружной рекламы и информации
плата является платой, которую Администрация города Ижевска
предъявляет рекламораспространителям за использование
муниципального имущества (в отношении земельных участков) либо
права на присоединение к муниципальному имуществу (в отношении
зданий и сооружений). При этом МУП не является собственником
имущества либо лицом, имеющим иные вещные права на имущество,
используемое для установки рекламных конструкций. Заключение
договора на размещение и эксплуатацию средств наружной рекламы с
лицом, не имеющим вещных прав на имущество, используемое для
установки рекламной конструкции, не соответствует ч. 3 ст. 14 ФЗ
"О рекламе".
Пункт 3 решения и пп. 1.6 (последний абзац), 6.3, 6.4 Правил в
части наделения МУП полномочиями по заключению договоров на
размещение средств наружной рекламы и информации на землях общего
пользования, находящихся в ведении муниципального образования
"Город Ижевск", и получению платы по данным договорам противоречат
ч. 3 ст. 129 ГК РФ, ч. 1 ст. 28, ст. 29, ч. 1 ст. 65 ЗК РФ, ст. 71
Закона РФ "О местном самоуправлении в РФ". Такой порядок передачи
земельных участков, как передача в пользование на условиях
договора на размещение и эксплуатацию средств наружной рекламы и
информации, действующим законодательством о земле не предусмотрен.
Указанные нарушения привели к существенному ухудшению
имущественных прав третьих лиц. В соответствии с расчетом ООО
"СДМ" предприятие, которое оплачивало аренду земельного участка
под отдельно взятой рекламной конструкцией, вынуждено в настоящее
время выплачивать по договору на размещение средств наружной
рекламы сумму, в семь раз превышающую арендную плату.
По мнению третьих лиц, пункты 5.1.1.6, 5.1.2.1, 5.1.2.3,
5.1.2.5, 5.5 Правил не соответствуют п. 1 ст. 7 Закона РСФСР "О
конкуренции и ограничении монополистической деятельности на
товарных рынках", так как ограничивают самостоятельность
хозяйствующих на рынке распространения рекламы субъектов в
гражданско-правовых отношениях, создают дискриминационные условия
их деятельности. Определение МУП как структуры, которой
предоставлены исключительные права на оформление и согласование
паспортов на рекламные места, является навязыванием услуг данного
предприятия рекламораспространителям и необоснованно создает для
него более благоприятные условия деятельности и, соответственно,
влечет за собой ущемление интересов других хозяйствующих
субъектов.
Кроме того, МУП является одним из участников рынка наружной
рекламы, поскольку постановлением Администрации г. Ижевска N 63 от
15.02.2005 ему переданы в хозяйственное ведение рекламные
конструкции, на которых в настоящее время размещена коммерческая
реклама.
Прокурор в заключении по делу указал, что оспариваемый
нормативный правовой акт противоречит положениям действующего
законодательства по следующим основаниям.
Пункт 3 решения и п.п. 1.6 (последний абзац), п. 5.1.1.6,
5.1.2.1, 5.1.2.3, 5.1.2.5, 5.5, 6.3, 6.4 противоречат п. 3 ст. 7
Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической
деятельности на товарных рынках", поскольку МУП наделено правом
органа местного самоуправления по распоряжению муниципальным
имуществом. Перечисление в бюджет города Ижевска денежных средств
от использования земли, объектов благоустройства и транспорта,
зданий, сооружений и иных объектов, находящихся в ведении
муниципального образования, через уполномоченное муниципальное
унитарное предприятие противоречит ст.ст. 41, 42, 60, 216
Бюджетного кодекса РФ.
Согласно ст.ст. 6, 15 Федерального закона от 28.08.1995 N 154-
ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"
вопросы владения, пользования и распоряжения муниципальной
собственностью относятся к ведению муниципального образования.
Заключение договоров на размещение средства наружной рекламы
является правом собственника объектов - Администрации г. Ижевска -
по распоряжению муниципальным имуществом. Фактически МУП наделено
правом органа местного самоуправления получать доходы от
использования муниципального имущества путем зачисления платы за
размещение средств наружной рекламы на счет МУП.
Пункт 5.5 Правил также противоречит п. 2 ст. 235 ГК РФ, в
котором указано, что принудительное изъятие у собственника
имущества не допускается.
По заключению прокурора, доводы заявителя о противоречии п.п.
5.1.1.6, 5.1.2.1, 5.1.2.3, 5.1.2.5, 5.5 Правил пункту 1 статьи 7
Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической
деятельности на товарных рынках" необоснованны. Работы по
оформлению и согласованию паспортов рекламных мест на землях
общего пользования, а также находящихся в ведении муниципального
образования "Город Ижевск" объектах благоустройства и транспорта,
зданиях и сооружениях выполняются МУП на безвозмездной основе.
Размещение заказов на выполнение работ для муниципальных нужд
осуществляется на конкурсной основе. Работы по оформлению и
согласованию паспортов, по демонтажу незаконно установленных
средств наружной рекламы и информации не обеспечиваются за счет
средств бюджета г. Ижевска и, соответственно, муниципальной нуждой
в силу п. 2 ст. 3 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О
размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание
услуг для государственных и муниципальных нужд" не являются,
проведение конкурса при этом не требуется.
Оценив представленные по делу доказательства, суд считает, что
положения пункта 3 решения Городской думы города Ижевска от
24.03.2005 N 300, пунктов 5.5, 6.3 Правил размещения и
эксплуатации средств наружной рекламы и информации в городе
Ижевске не соответствуют Бюджетному кодексу Российской Федерации,
Гражданскому кодексу Российской Федерации, Земельному кодексу
Российской Федерации, Закону Российской Федерации "О плате за
землю". При этом суд исходит из следующего.
В соответствии с п. 1 ст. 192 АПК РФ граждане, организации и
иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о
признании недействующим нормативного правового акта органом
местного самоуправления, если полагают, что оспариваемый
нормативный правовой акт или отдельные его положения не
соответствуют закону или иному нормативному правовому акту,
имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные
интересы в сфере предпринимательской и иной экономической
деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности
или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской
и иной экономической деятельности.
Арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении
об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет
оспариваемое положение в полном объеме.
По пункту 3 решения, пункту 6.3 Правил
Пунктом 3 решения Городской думы города Ижевска от 24.03.2005 N
300 предусмотрено, что Администрация города Ижевска при
формировании проекта бюджета города Ижевска обязана
предусматривать начиная с 2006 года поступление средств,
отчисляемых уполномоченным муниципальным унитарным предприятием в
бюджет города Ижевска, учитывая данные средства в доходной части
бюджета. Пунктом 6.3 Правил установлено, что плата производится на
основании заключенного с МУП договора на размещение средств
наружной рекламы и информации.
Указанные оспариваемые положения не соответствуют требованиям
Бюджетного кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса
Российской Федерации и признаются судом недействующими по
следующим основаниям.
Определение основ формирования доходов и осуществления расходов
бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в силу ст. 7
Бюджетного кодекса Российской Федерации относится к бюджетным
полномочиям федеральных органов государственной власти. Бюджетные
полномочия органов местного самоуправления определены статьей 9
Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Согласно ст. 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации доходы
бюджетов образуются за счет налоговых и неналоговых видов доходов,
а также за счет безвозмездных и безвозвратных перечислений. К
неналоговым доходам относятся, в частности, доходы от
использования имущества, находящегося в государственной или
муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов,
предусмотренных законодательством о налогах и сборах.
Перечень доходов от использования имущества, находящегося в
муниципальной собственности, определен ст. 42 Бюджетного кодекса
Российской Федерации. В доходах бюджетов учитываются в том числе
средства, получаемые в виде арендной либо иной платы за сдачу во
временное владение и пользование или во временное пользование
имущества, находящегося в муниципальной собственности; другие
предусмотренные законодательством Российской Федерации доходы от
использования имущества, находящегося в муниципальной
собственности.
Статьей 216 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлен
принцип единства кассы, который предусматривает зачисление всех
поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников
финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов с
единого счета бюджета. Бюджеты всех уровней бюджетной системы
Российской Федерации исполняются на основе принципа единства
кассы.
Федеральным законом от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации"
установлено, что экономическую основу местного самоуправления
составляют муниципальная собственность, местные финансы,
имущество, находящееся в государственной собственности и
переданное в управление органам местного самоуправления, а также в
соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению
потребностей населения муниципального образования (статья 28).
Статья 36 указанного Закона предусматривает, что в доходы
местных бюджетов зачисляются местные налоги, сборы и штрафы,
отчисления от федеральных налогов и налогов субъектов Российской
Федерации в соответствии с нормативами, установленными
федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации,
закрепленными на долговременной основе, финансовые средства,
переданные органами государственной власти органам местного
самоуправления для реализации отдельных государственных
полномочий, поступления от приватизации имущества, от сдачи
муниципального имущества в аренду, от местных займов и лотерей,
часть прибыли муниципальных предприятий, учреждений и организаций,
дотации, субвенции, трансфертные платежи и иные поступления в
соответствии с законом и решениями органов местного
самоуправления, а также другие средства, образующиеся в результате
деятельности органов местного самоуправления.
Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых
основах местного самоуправления в Российской Федерации" определяет
основные принципы организации местных финансов, устанавливает
источники формирования и направления использования финансовых
ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в
муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного
самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии
финансовых прав органов местного самоуправления.
Согласно ст. 2 указанного Закона местные финансы включают
средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные
бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие
финансовые средства. Формирование и использование местных финансов
основываются на принципах самостоятельности, государственной
финансовой поддержки и гласности. Права собственника в отношении
местных финансов осуществляются от имени населения муниципального
образования органами местного самоуправления или непосредственно
населением муниципального образования в соответствии с уставом
муниципального образования.
Статьей 7 указанного Закона к собственным доходам местных
бюджетов отнесены в том числе доходы от сдачи в аренду
муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений, и
муниципальных земель; другие платежи, установленные
законодательством Российской Федерации и законодательством
субъектов Российской Федерации.
Статьей 14 Федерального закона от 18 июля 1995 г. N 108-ФЗ "О
рекламе" предусмотрено внесение платы за распространение наружной
рекламы на основании договора с собственником либо с лицом,
обладающим вещными правами на имущество. В силу вышеуказанных норм
данная плата относится к собственным доходам местных бюджетов как
платеж, установленный законодательством Российской Федерации.
Статьей 20 Бюджетного кодекса Российской Федерации определено,
что администраторами поступлений в бюджеты всех уровней бюджетной
системы Российской Федерации являются органы государственной
власти, органы местного самоуправления, органы управления
государственных внебюджетных фондов, Центральный банк Российской
Федерации, а также бюджетные учреждения, созданные органами
государственной власти и органами местного самоуправления,
осуществляющими в установленном порядке контроль за правильностью
исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет,
взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне
уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним.
Законом Удмуртской Республики от 26 декабря 2005 г. N 70-РЗ "О
бюджете Удмуртской Республики на 2006 год" установлена аналогичная
норма, согласно которой контроль за правильностью исчисления,
полнотой и своевременностью уплаты, начисления, учета, взыскания и
принятие решений о возврате излишне уплаченных (взысканных)
платежей в бюджет Удмуртской Республики, пеней и штрафов по ним
осуществляют администраторы поступлений в бюджет Удмуртской
Республики (налоговые органы, иные органы государственной власти).
Городской думой города Ижевска в соответствии с Бюджетным
кодексом Российской Федерации, Федеральным законом "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации", Законом Удмуртской Республики "О бюджете Удмуртской
Республики на 2006 год" принято решение от 14 февраля 2006 г. N 54
"О бюджете города Ижевска на 2006 год". Пунктом 6 указанного
решения установлено, что контроль за правильностью исчисления,
полнотой и своевременностью уплаты, начисления, учета, взыскания и
принятие решений о возврате излишне уплаченных (взысканных)
платежей в бюджет города, пеней и штрафов по ним осуществляют
администраторы поступлений в местный бюджет (налоговые органы,
иные органы государственной власти и местного самоуправления).
В нарушение указанных норм оспариваемым положением (с учетом
норм, изложенных в распоряжении Администрации города Ижевска N 101
от 6 июля 2005 г.) предусмотрено зачисление доходов в виде платы
за размещение средств наружной рекламы и информации в г. Ижевске
на землях общего пользования, а также находящихся в ведении
муниципального образования "Город Ижевск" объектах благоустройства
и транспорта, зданиях, сооружениях и иных объектах не на счета
Управления федерального казначейства Минфина РФ по Удмуртской
Республике, а на счет муниципального унитарного предприятия города
Ижевска "Городская реклама и информация", г. Ижевск.
Данные положения нарушают принцип единства кассы, который
предусматривает зачисление всех поступающих доходов на бюджетные
счета, положения Бюджетного кодекса Российской Федерации,
определяющие круг лиц, которые могут являться администраторами
поступлений в бюджеты, и приняты с превышением полномочий,
установленных статьей 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
При этом нарушаются принципы самостоятельности и гласности при
формировании и использовании местных финансов.
Положение п. 6.3 Правил в отличие от последнего абзаца п. 1.6
Правил не предусматривает участие органа местного самоуправления в
получении платы за размещение средств наружной рекламы и
информации, поскольку указывает на заключение договора с МУП, а не
с Администрацией города Ижевска.
Пункт 6.3 Правил размещения и эксплуатации средств наружной
рекламы и информации в городе Ижевске с учетом положений,
содержащихся в п.п. 6.1, 6.2 Правил, в части, касающейся взимания
платы за предоставление в пользование участков на землях общего
пользования, также не соответствует Земельному кодексу Российской
Федерации, Закону Российской Федерации "О плате за землю".
Статьей 65 Земельного кодекса Российской Федерации от 25
октября 2001 г. N 136-ФЗ установлено, что использование земли в
Российской Федерации является платным. Формами платы за
использование земли являются земельный налог (до введения в
действие налога на недвижимость) и арендная плата. Порядок
исчисления и уплаты земельного налога устанавливается
законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. За
земли, переданные в аренду, взимается арендная плата. Порядок
определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки
внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности
Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или
муниципальной собственности, устанавливаются соответственно
Правительством Российской Федерации, органами государственной
власти субъектов Российской Федерации, органами местного
самоуправления. Размер арендной платы является существенным
условием договора аренды земельного участка. Порядок, условия и
сроки внесения арендной платы за земельные участки, находящиеся в
частной собственности, устанавливаются договорами аренды земельных
участков.
До принятия представительными органами муниципальных
образований нормативных правовых актов (законов) о введении с 1
января 2005 г. в соответствии с настоящей главой земельного налога
на территориях соответствующих муниципальных образований
применяется Закон Российской Федерации от 11 октября 1991 г. N
1738-1 "О плате за землю".
Статьей 1 Закона Российской Федерации от 11 октября 1991 г. N
1738-1 "О плате за землю" установлено, что использование земли в
Российской Федерации является платным. Формами платы являются:
земельный налог, арендная плата, нормативная цена земли.
Собственники земли, землевладельцы и землепользователи, кроме
арендаторов, облагаются ежегодным земельным налогом. За земли,
переданные в аренду, взимается арендная плата. Для покупки и
выкупа земельных участков в случаях, предусмотренных Земельным
кодексом РСФСР, а также для получения под залог земли банковского
кредита устанавливается нормативная цена земли.
С 1 января 2006 г. на основании Налогового кодекса Российской
Федерации, в соответствии с Земельным кодексом Российской
Федерации, постановлением Правительства Удмуртской Республики от
26 мая 2003 года N 181 "Об утверждении результатов государственной
кадастровой оценки земель поселений в Удмуртской Республике по
состоянию на 1 января 2002 года" Городской думой города Ижевска на
территории муниципального образования "Город Ижевск" введен
земельный налог.
Статьей 62 Бюджетного кодекса Российской Федерации определено,
что в бюджеты муниципальных районов до разграничения
государственной собственности на землю поступают доходы от продажи
и передачи в аренду находящихся в государственной собственности
земельных участков, расположенных на межселенных территориях и
предназначенных для целей жилищного строительства, по нормативу
100 процентов.
Оспариваемая правовая норма носит отсылочный характер. Понятие
платы за размещение средств наружной рекламы и информации на
землях общего пользования, зданиях, сооружениях и иных объектах,
находящихся в ведении муниципального образования "Город Ижевск",
дано в п.п. 6.1, 6.2 Правил, которыми предусмотрено следующее.
В соответствии со статьей 14 Федерального закона "О рекламе" за
предоставление в пользование участков на землях общего
пользования, а также находящихся в ведении муниципального
образования "Город Ижевск" объектах благоустройства и транспорта,
зданиях, сооружениях и иных объектах в целях размещения средств
наружной рекламы и информации взимается плата согласно договору
(п. 6.1 Правил).
Плата по договору размещения средств наружной рекламы и
информации производится в соответствии с расчетом, производимым
МУП. Базовая ставка, на основании которой определяется размер
платы, и Методика расчета платы устанавливаются Администрацией
города Ижевска. Базовая ставка пересматривается один раз в год в
зависимости от конъюнктуры рекламного рынка в городе Ижевске и
темпов инфляции (п. 6.2 Правил).
Указанные положения предусматривают, что плата взимается за
предоставление в пользование участков на землях общего
пользования, что противоречит вышеуказанным нормам о платности
использования земли в Российской Федерации. Формы платы
установлены законодательно. Предоставление в пользование земельных
участков на землях общего пользования без взимания законодательно
установленной платы неправомерно.
По пункту 5.5 Правил
Пункт 5.5 Правил, предусматривающий, что незаконно
установленные средства наружной рекламы и информации подлежат
демонтажу силами МУП с последующим возмещением владельцем затрат и
установление порядка демонтажа Администрацией города Ижевска,
противоречит Гражданскому кодексу Российской Федерации и
признается судом недействующим по следующим основаниям.
Согласно статье 55 Конституции Российской Федерации и пункту 2
статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданские
права могут быть ограничены только на основании федерального
закона.
В соответствии со статьей 212 Гражданского кодекса Российской
Федерации имущество может находиться в собственности граждан и
юридических лиц, а также Российской Федерации, субъектов
Российской Федерации, муниципальных образований. Права владения,
пользования и распоряжения своим имуществом всех собственников
подлежат судебной защите равным образом.
Принудительное изъятие у собственника имущества не допускается
(ст. 235 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Защиту нарушенных или оспоренных гражданских прав осуществляет
в соответствии с подведомственностью дел, установленной
процессуальным законодательством, суд, арбитражный суд или
третейский суд (статья 11 Гражданского кодекса Российской
Федерации).
С учетом изложенных норм внесудебные процедуры, установленные
п. 5.5 Правил, недопустимы.
Судом также учтены положения пп. 10, 22 ст. 19 Федерального
закона 13 марта 2006 года N 38-ФЗ "О рекламе", в соответствии с
которыми установка рекламной конструкции без разрешения
(самовольная установка) не допускается. В случае самовольной
установки вновь рекламной конструкции она подлежит демонтажу на
основании предписания органа местного самоуправления
муниципального района или органа местного самоуправления
городского округа, на территориях которых установлена рекламная
конструкция. При невыполнении обязанности по демонтажу рекламной
конструкции орган местного самоуправления муниципального района
или орган местного самоуправления городского округа вправе
обратиться в суд или арбитражный суд с иском о принудительном
осуществлении демонтажа рекламной конструкции. В случае принятия
судом или арбитражным судом решения о принудительном осуществлении
демонтажа рекламной конструкции ее демонтаж, хранение или в
необходимых случаях уничтожение осуществляются за счет
собственника или иного законного владельца недвижимого имущества,
к которому была присоединена рекламная конструкция. По требованию
собственника или иного законного владельца такого недвижимого
имущества владелец рекламной конструкции обязан возместить ему
разумные расходы, понесенные в связи с демонтажом, хранением или в
необходимых случаях уничтожением рекламной конструкции. Указанный
Закон вступает в силу с 1 июля 2006 года.
С учетом вышеизложенного положения пункта 3 решения Городской
думы города Ижевска от 24.03.2005 N 300, пунктов 5.5, 6.3 Правил
размещения и эксплуатации средств наружной рекламы и информации в
городе Ижевске признаются судом недействующими.
В остальной части требования заявлены необоснованно и
удовлетворению не подлежат по следующим основаниям.
Заявитель считает, что оспариваемые правовые нормы не
соответствуют пункту 1 статьи 7 и абзацу 2 пункта 3 статьи 7
Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической
деятельности на товарных рынках".
Пунктом 1 статьи 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении
монополистической деятельности на товарных рынках" установлено,
что органам местного самоуправления запрещается принимать акты,
которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов,
создают дискриминационные условия деятельности отдельных
хозяйствующих субъектов, если такие акты имеют либо могут иметь
своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции
и ущемление интересов хозяйствующих субъектов, в том числе
запрещается необоснованно предоставлять отдельному хозяйствующему
субъекту или нескольким хозяйствующим субъектам льготы, ставящие
их в преимущественное положение по отношению к другим
хозяйствующим субъектам, работающим на рынок того же товара.
Абзацем 2 пункта 3 статьи 7 Закона РСФСР "О конкуренции и
ограничении монополистической деятельности на товарных рынках"
установлен запрет на совмещение функций федеральных органов
исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных
наделенных функциями или правами указанных органов власти органов
или организаций с функциями хозяйствующих субъектов, а также
наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных
органов, в том числе функциями и правами органов государственного
надзора, за исключением случаев, предусмотренных законодательными
актами Российской Федерации.
На основе всестороннего, полного и объективного исследования
представленных в дело доказательств суд пришел к выводу о том, что
оспариваемые нормы не противоречат пункту 1 статьи 7 и абзацу 2
пункта 3 статьи 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении
монополистической деятельности на товарных рынках", не
ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, не создают
дискриминационные условия деятельности отдельных хозяйствующих
субъектов, не предоставляют отдельному хозяйствующему субъекту
льготы, ставящие их в преимущественное положение по отношению к
другим хозяйствующим субъектам, работающим на рынок того же
товара, не наделяют хозяйствующие субъекты функциями и правами
органов местного самоуправления. При этом суд исходит из
следующего.
Статьей 34 Конституции РФ предусмотрено, что каждый имеет право
на свободное использование своих способностей и имущества для
предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической
деятельности. Не допускается экономическая деятельность,
направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.
В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 18 июля 1995 г.
N 108-ФЗ "О рекламе" целями Закона являются защита от
недобросовестной конкуренции в области рекламы, предотвращение и
пресечение ненадлежащей рекламы, способной ввести потребителей
рекламы в заблуждение или нанести вред здоровью граждан, имуществу
граждан или юридических лиц, окружающей среде либо вред чести,
достоинству или деловой репутации указанных лиц, а также
посягающей на общественные интересы, принципы гуманности и морали.
Статьей 3 указанного Закона предусмотрено, что законодательство
Российской Федерации о рекламе состоит из настоящего Федерального
закона и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов.
Отношения, возникающие в процессе производства, размещения и
распространения рекламы, могут регулироваться также указами
Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами
Правительства Российской Федерации и нормативными правовыми актами
федеральных органов исполнительной власти, издаваемыми в
соответствии с настоящим Федеральным законом.
Конституционный Суд РФ в постановлении от 4 марта 1997 г. N 4-П
по делу о проверке конституционности ст. 3 Федерального закона от
18 июля 1995 года "О рекламе" указал, что рекламная деятельность
является объектом комплексного нормативного правового
регулирования. Если те или иные вопросы рекламы выходят за рамки
гражданско-правовых отношений, не относятся к основам единого
рынка, т.е. не являются предметом ведения Российской Федерации,
субъекты Российской Федерации могут осуществлять их
законодательное регулирование в рамках, определенных Конституцией
Российской Федерации, в том числе ее статьями 72, 73, 76 (части 2,
4, 5 и 6). В силу положений статей 130, 132 и 133 Конституции
Российской Федерации органы местного самоуправления вправе
самостоятельно решать вопросы местного значения, связанные с
особенностями распространения наружной рекламы, поскольку они
затрагивают правомочия пользования, владения и распоряжения
муниципальной собственностью.
Таким образом, Конституционным Судом РФ, решения которого в
силу ст. 6 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г.
N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" обязательны
на всей территории Российской Федерации для всех представительных,
исполнительных и судебных органов государственной власти, органов
местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций,
должностных лиц, граждан и их объединений, четко и однозначно
определено, что органы местного самоуправления могут осуществлять
правовое регулирование в области размещения наружной рекламы в той
части, которая касается вопросов местного значения, связанных с
особенностями распространения наружной рекламы, с вопросами
правомочия пользования, владения и распоряжения муниципальной
собственностью.
Правила размещения и эксплуатации средств наружной рекламы и
информации в городе Ижевске, утвержденные решением Городской думы
города Ижевска от 24.03.2005 N 300, приняты согласно п. 1 решения
в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации,
Федеральным законом "О финансовых основах местного самоуправления
в Российской Федерации", Федеральным законом "О рекламе", Законом
Удмуртской Республики "О местном самоуправлении в Удмуртской
Республике", Уставом города Ижевска.
В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Закона РСФСР "О конкуренции
и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках"
положения названного Закона распространяются на отношения,
влияющие на конкуренцию на товарных рынках в Российской Федерации,
в которых участвуют российские и иностранные юридические лица,
федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной
власти субъектов Российской Федерации, органы местного
самоуправления, а также физические лица.
Согласно пункту 1 статьи 11 указанного Закона к основным
задачам федерального антимонопольного органа относятся:
содействие формированию рыночных отношений на основе развития
конкуренции и предпринимательства;
предупреждение, ограничение и пресечение монополистической
деятельности и недобросовестной конкуренции;
государственный контроль за соблюдением антимонопольного
законодательства.
Следовательно, антимонопольный орган реализует предоставленные
ему полномочия в целях защиты отношений, влияющих на конкуренцию
на товарных рынках, и только по основаниям, предусмотренным
Законом о конкуренции.
В соответствии с частью первой статьи 53 Арбитражного
процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо,
участвующее в деле, должно доказать те обстоятельства, на которые
оно ссылается как на основание своих требований и возражений.
Поэтому на антимонопольном органе лежит бремя доказывания того,
что оспариваемые положения нормативного акта нарушают отношения
конкуренции на товарном рынке.
Однако заявителем не представлено доказательств, что
оспариваемые нормы нарушают отношения конкуренции на товарном
рынке. Заявителем не проводилось исследование соответствующего
товарного рынка и не установлено влияние оспариваемых норм на его
состояние.
Судом также учтены следующие обстоятельства.
По пункту 3 решения
Из содержания пункта 3 решения Городской думы города Ижевска от
24.03.2005 N 300 не следует, что оспариваемая норма наделяет
хозяйствующий субъект-уполномоченное муниципальное унитарное
предприятие функциями и правами органов местного самоуправления.
Норма касается обязанностей Администрации города Ижевска по учету
в доходной части бюджета платы за распространение наружной
рекламы, и сама по себе не может вести к ограничению конкуренции,
поскольку не направлена или не предполагает такой результат, как
ограничение конкуренции.
Акты или действия органов местного самоуправления подлежат
антимонопольному контролю, если они ущемляют права хозяйствующих
субъектов в сфере конкуренции на товарных рынках. Однако одного
данного обстоятельства недостаточно для применения ст. 7 Закона
РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности
на товарных рынках". Обязательным условием является связь
ущемления прав и ограничения конкуренции.
Заявителем не представлено доказательств об ограничении
оспариваемым положением правил конкуренции на рынке услуг или
создание благоприятствующих условий для одних хозяйствующих
субъектов и дискриминирующих для других, а значит, и ущемления
интересов этих субъектов.
По последнему абзацу пункта 1.6 Правил
Последним абзацем пункта 1.6 Правил предусмотрено заключение
договора на размещение средств наружной рекламы и информации на
землях общего пользования, а также находящихся в ведении
муниципального образования "Город Ижевск" объектах благоустройства
и транспорта, зданиях, сооружениях и иных объектах производится
лицами, владеющими средствами наружной рекламы или размещающими
их, с уполномоченным муниципальным унитарным предприятием,
выступающим от имени Администрации города Ижевска и действующим на
основании договора поручения и доверенности.
Отношения, возникающие в процессе производства, размещения и
распространения рекламы на рынках товаров, работ, услуг Российской
Федерации, по своей природе являются гражданско-правовыми,
поскольку они возникают при осуществлении предпринимательской
деятельности, в данном случае предпринимательской деятельности по
производству, размещению и распространению рекламы, и в
соответствии со статьей 2 Гражданского кодекса Российской
Федерации должны регулироваться гражданским законодательством.
Гражданское законодательство определяет правовое положение
участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок
осуществления права собственности и других вещных прав, регулирует
договорные и иные обязательства, а также другие имущественные
отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной
самостоятельности их участников (постановление Конституционного
Суда РФ от 4 марта 1997 г. N 4-П).
Владение, пользование и распоряжение муниципальной
собственностью находятся в ведении муниципальных образований
согласно ст. 29 Федерального закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об
общих принципах организации местного самоуправления Российской
Федерации" и ст. 132 Конституции Российской Федерации.
Органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе
передавать объекты муниципальной собственности во временное или
постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в
аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать с
имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные
сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования
приватизируемых или передаваемых в пользование объектов.
Согласно ст.ст. 124, 125 Гражданского кодекса Российской
Федерации муниципальные образования выступают в отношениях,
регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с
иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими
лицами. От имени муниципальных образований своими действиями могут
приобретать и осуществлять права и обязанности органы местного
самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами,
определяющими статус этих органов.
Гражданско-правовой характер указанных отношений подтверждается
также пунктом 3 статьи 14 Федерального закона от 18 июля 1995 г. N
108-ФЗ "О рекламе", в соответствии с которым распространение
наружной рекламы путем установки на территории (в том числе на
территориях памятников культуры, ритуальных объектов, охраняемых
природных комплексов), здании, сооружении и ином объекте, а также
определение размера и порядка внесения платы за распространение
указанной рекламы осуществляются на основании договора с
собственником либо с лицом, обладающим вещными правами на
имущество, если законом или договором не предусмотрено иное в
отношении лица, обладающего вещными правами на имущество.
Согласно пункту 2 статьи 209 Гражданского кодекса Российской
Федерации собственник вправе по своему усмотрению совершать в
отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не
противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права
и охраняемые законом интересы других лиц.
В соответствии с пунктами 1, 4 статьи 421 и пункта 1 статьи 422
Гражданского кодекса Российской Федерации граждане и юридические
лица свободны в заключении договора. Понуждение к заключению
договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность
заключить договор предусмотрена кодексом, законом или добровольно
принятым обязательством. Условия договора определяются по
усмотрению сторон, кроме случаев, когда содержание
соответствующего условия предписано законом или иными правовыми
актами. Договор должен соответствовать обязательным для сторон
правилам, установленным законом и иными правовыми актами
(императивными нормами), действующими в момент его заключения.
В пункте 3 статьи 29 Федерального закона Российской Федерации
28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" установлено, что органы
местного самоуправления в соответствии с законом вправе сдавать в
аренду объекты муниципальной собственности, а также совершать с
имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные
сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования
приватизируемых или передаваемых в пользование объектов.
С учетом изложенного договоры на размещение наружной рекламы и
информации, заключаемые Администрацией города Ижевска через
поверенного с хозяйствующими субъектами, носят гражданско-
правовой, а не публичный характер. Правоотношения между
муниципальным образованием и хозяйствующими субъектами лишены
публично-правового элемента. Эти отношения основываются на
юридическом равенстве сторон и регулируются нормами гражданского
права. Условия договора на размещение наружной рекламы и
информации определяются сторонами самостоятельно.
Доводы заявителя о том, наделение МУП полномочиями по
заключению от имени Администрации договоров на размещение наружной
рекламы и информации является нарушением абзаца 2 пункта 3 ст. 7
Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической
деятельности на товарных рынках", так как при этом совмещаются
функции управления и функции хозяйствующего субъекта, судом не
принимаются.
Деятельность по управлению муниципальным имуществом охватывает
как реализацию властных полномочий (в частности, принятие
нормативных и ненормативных правовых актов), так и совершение
гражданско-правовых сделок, связанных с участием муниципального
образования в гражданских правоотношениях.
Муниципальное унитарное предприятие в силу ст. 114 ГК РФ и ст.
2 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О
государственных и муниципальных унитарных предприятиях" является
коммерческой организацией, не наделенной правом собственности на
имущество, закрепленное за ней собственником.
Передача административно-распорядительных функций
муниципальному унитарному предприятию не предусмотрена ни
оспариваемым пунктом Правил, ни договором поручения. Согласно
Уставу МУП г. Ижевска "Городская реклама и информация" предприятие
создано с целью упорядочения рекламно-информационной деятельности
на территории города Ижевска, с этой целью осуществляет
определенные виды коммерческой деятельности, перечисленные в п.
2.3 Устава.
Таким образом, МУП предоставлены лишь те права, которые
реализуются в рамках гражданско-правовых отношений, в то время как
властные полномочия по установлению порядка размещения рекламы на
объектах, находящихся в муниципальной собственности, определяет
орган местного самоуправления.
Согласно статье 971 Гражданского кодекса Российской Федерации
по договору поручения одна сторона (поверенный) обязуется
совершить от имени и за счет другой стороны (доверителя)
определенные юридические действия. Права и обязанности по сделке,
совершенной поверенным, возникают непосредственно у доверителя.
Федеральный закон от 18 июля 1995 г. N 108-ФЗ "О рекламе" не
запрещает заключение договора с собственником либо с лицом,
обладающим вещными правами на имущество, через поверенного.
Следовательно, заключение МУП договоров на размещение наружной
рекламы, по которым права и обязанности возникают у Администрации
города Ижевска, не противоречит действующему законодательству.
Выплата вознаграждения МУП как поверенному не противоречит ст.
972 Гражданского кодекса РФ.
При этом проведение конкурса в данном случае законодательством
(ст. 33 Федерального закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации", ст.ст. 1, 3 Федерального закона от 21 июля 2005 года N
94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ,
оказание услуг для государственных и муниципальных нужд") не
предусмотрено.
В соответствии с частью первой статьи 53 Арбитражного
процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо,
участвующее в деле, должно доказать те обстоятельства, на которые
оно ссылается как на основание своих требований и возражений.
Поэтому на антимонопольном органе лежит бремя доказывания того,
что оспариваемые нормы нарушают отношения конкуренции на товарном
рынке.
Заявителем не представлено доказательств, что заключение
договоров на размещение наружной рекламы зависит от волеизъявления
уполномоченного муниципального унитарного предприятия.
Доказательств отказа МУП г. Ижевска "Городская реклама и
информация" от заключения договоров заявителем не представлено.
По настоящему делу оценка заключаемых МУП г. Ижевска "Городская
реклама и информация" договоров предметом рассмотрения не
является. При несоответствии заключаемого МУП договора на
размещение средств наружной рекламы и информации или его отдельных
условий законодательству антимонопольный орган вправе осуществить
полномочия, предусмотренные ст. 12 Закона РСФСР "О конкуренции и
ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", в
том числе обратиться в суд или арбитражный суд с заявлениями о
нарушении антимонопольного законодательства.
С учетом изложенного суд считает, что основания для признания
нормы недействующей отсутствуют.
По пунктам 5.1.1.6, 5.1.2.1, 5.1.2.5 Правил
Определение МУП в качестве исполнителя работ по оформлению и
согласованию паспортов рекламных мест пунктами 5.1.1.6, 5.1.2.1,
5.1.2.5 Правил не противоречит ст. 7 Закона РСФСР "О конкуренции и
ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", не
нарушает принципы конкуренции, так как МУП не предоставляются
необоснованные преимущества как хозяйствующему субъекту.
Пунктом 2 ст. 3 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О
размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание
услуг для государственных и муниципальных нужд" предусмотрено, что
под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет
средств местных бюджетов в соответствии с расходными
обязательствами муниципальных образований потребности
муниципальных образований в товарах, работах, услугах, необходимых
для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных
государственных полномочий, переданных органам местного
самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов
Российской Федерации.
Размещение заказов на выполнение работ для муниципальных нужд
осуществляется на конкурсной основе. Работы по оформлению и
согласованию паспортов не обеспечиваются за счет средств бюджета
г. Ижевска и, соответственно, муниципальной нуждой не являются,
проведение конкурса при этом не требуется, что подтверждено и
заключением прокурора по делу.
Не принимаются судом доводы заявителя о том, что наделение МУП
правом и обязанностью проводить работы по оформлению и
согласованию паспортов рекламных мест и проводить согласование с
соответствующими организациями предоставляет МУП необоснованные
преимущества по сравнению с другими хозяйствующими субъектами.
Согласно Правилам работы по оформлению паспортов рекламных
мест, включая соответствующие согласования, производятся МУП без
взимания платы с рекламораспространителей. Как следует из Правил,
непосредственно в функции МУП не входит изготовление и
распространение наружной рекламы, следовательно, МУП не является
хозяйствующим субъектом, конкурирующим на указанном рынке.
Правилами не предусмотрено, что МУП передается право выдачи
разрешения на распространение наружной рекламы. Такое разрешение в
соответствии с пунктом 2 ст. 14 Федерального закона N 108-ФЗ "О
рекламе" выдается органом местного самоуправления.
Следовательно, функции органа местного самоуправления на
совершение юридически значимых действий, за которые в соответствии
с главой 25.3 Налогового кодекса РФ взимается государственная
пошлина, МУП не переданы.
При изложенных обстоятельствах оснований для признания
недействующими пунктов 5.1.1.6, 5.1.2.1, 5.1.2.3, 5.1.2.5 Правил
не имеется.
Судом также учтены положения п. 13 ст. 19 Федерального закона
13 марта 2006 года N 38-ФЗ "О рекламе", в соответствии с которым
орган местного самоуправления муниципального района или орган
местного самоуправления городского округа самостоятельно
осуществляет согласование с уполномоченными органами, необходимое
для принятия решения о выдаче разрешения или об отказе в его
выдаче. При этом заявитель вправе самостоятельно получить от
уполномоченных органов такое согласование и представить его в
орган местного самоуправления муниципального района или орган
местного самоуправления городского округа. Указанный Закон
вступает в силу с 1 июля 2006 года.
По пункту 5.1.2.3 Правил
Пунктом 5.1.2.3 Правил определено, что для согласования МУП
направляет в каждую согласующую организацию копию паспорта
рекламного места, и указано содержание указанного документа.
Заявителем в заявлении об уточнении заявленных требований не
приведено оснований, по которым указанный пункт Правил не
соответствует Закону РСФСР "О конкуренции и ограничении
монополистической деятельности на товарных рынках".
В соответствии с положениями статьи 1 Федерального закона "О
рекламе" целями настоящего Федерального закона являются защита от
недобросовестной конкуренции в области рекламы, предотвращение и
пресечение ненадлежащей рекламы, способной ввести потребителей
рекламы в заблуждение или нанести вред здоровью граждан, имуществу
граждан или юридических лиц, окружающей среде.
Статья 14 вышеназванного Закона предусматривает обязательное
наличие разрешения соответствующего органа местного самоуправления
на распространение наружной рекламы, согласованного с
соответствующими органами.
Реализуя предоставленные Федеральным законом N 154-ФЗ от
28.08.1995 "Об общих принципах местного самоуправления в
Российской Федерации" права по владению, пользованию и
распоряжению муниципальной собственностью, с учетом правовой
позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в
постановлении от 04.03.1997 N 4-П, орган местного самоуправления в
Правилах предусмотрел требования, предъявляемые к средствам
наружной рекламы, а также порядок оформления разрешительной
документации на ее распространение, в том числе паспорт рекламного
места.
Указанные обязанности, по пояснениям представителя третьего
лица, МУП г. Ижевска "Городская реклама и информация" выполняет на
безвозмездной основе.
Таким образом, положения п. 1 ст. 7 Закона РСФСР "О конкуренции
и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках"
оспариваемым пунктом не нарушаются.
По пункту 5.5 Правил
Установление п. 5.5 Правил порядка демонтажа незаконно
установленных средств наружной рекламы и информации и определение
МУП в качестве исполнителя работ по демонтажу не соответствуют
требованиям ст.ст. 11, 235 Гражданского кодекса Российской
Федерации. Указанные действия могут совершаться только в судебном
порядке в соответствии с нормами процессуального законодательства,
регулирующего порядок исполнения судебных актов судов и
арбитражных судов. В связи с чем положения п. 1 ст. 7 Закона РСФСР
"О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на
товарных рынках" в данном случае не применимы.
По пункту 6.3 Правил
Пунктом 6.3 Правил установлено, что плата производится на
основании договора с МУП.
Взимание собственником (лицом, обладающим правом хозяйственного
ведения, правом оперативного управления или иным вещным правом на
такое недвижимое имущество, лицом, управомоченным собственником
земельного участка, здания или иного недвижимого имущества) платы
по возмездному договору не противоречит абзацу 2 пункта 3 статьи 7
Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической
деятельности на товарных рынках", поскольку не влияет на
конкуренцию на товарных рынках.
По пункту 6.4 Правил
Установление обязанности МУП при изменении размеров платы по
действующим договорам размещения средств наружной рекламы и
информации в связи с изменением базовой ставки не противоречит
законодательству, в том числе Закону РСФСР "О конкуренции и
ограничении монополистической деятельности на товарных рынках".
Базовая ставка платы по договору на размещение средств наружной
рекламы устанавливается на основании постановления, принимаемого
Администрацией города Ижевска. Введение п. 6.4 Правил обязанности
для МУП не исключает обязанность Администрации города Ижевска по
опубликованию нормативного правового акта, которым изменяется
размер платы за размещение средств наружной рекламы и информации в
связи с изменением базовой ставки.
С учетом принятого решения на основании ст. 110 АПК РФ, ст.
333.37 НК РФ государственная пошлина взысканию не подлежит.
Руководствуясь ст.ст. 167 - 170, 195 Арбитражного
процессуального кодекса РФ, Арбитражный суд Удмуртской Республики
решил:
1. Признать недействующим пункт 3 решения Городской думы города
Ижевска от 24.03.2005 N 300 в части предложения "уполномоченным
муниципальным унитарным предприятием" как не соответствующий
Бюджетному кодексу Российской Федерации.
2. Признать недействующим пункт 5.5 Правил размещения и
эксплуатации средств наружной рекламы и информации в городе
Ижевске, утвержденных решением Городской думы города Ижевска от
24.03.2005 N 300, как не соответствующий Гражданскому кодексу
Российской Федерации.
3. Признать недействующим пункт 6.3 Правил размещения и
эксплуатации средств наружной рекламы и информации в городе
Ижевске, утвержденных решением Городской думы города Ижевска от
24.03.2005 N 300, как не соответствующий Бюджетному кодексу
Российской Федерации, в части, касающейся взимания платы за
предоставление в пользование участков на землях общего
пользования, как не соответствующий Земельному кодексу Российской
Федерации, Закону Российской Федерации "О плате за землю".
4. В удовлетворении остальной части заявления отказать.
5. Решение суда вступает в законную силу немедленно после его
принятия.
6. Решение может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд
Уральского округа г. Екатеринбург в течение месяца со дня
вступления решения суда в законную силу.
Председательствующий судья
Н.Г.ЗОРИНА
Судьи
Д.Е.ЛЕПИХИН
Е.А.БУШУЕВА
|
